Zmiana wersji
Wyślij / drukuj


SZKOŁA WYŻSZA im. PAWŁA WŁODKOWICA

WYDZIAŁ ADMINISTRACJI




ZASADA POMOCNICZOŚCI


PRACA DYPLOMOWA WYKONANA POD KIERUNKIEM
dr Maksymiliana Cherki
W CELU UZYSKANIA TYTUŁU MAGISTRA

.....................................................


Płock 2010

Spis treści


Wstęp ..................................................................................................................................... 3 Rozdział I. Geneza Zasady pomocniczości .......................................................................... 4
  1. Starożytność. .................................................................................................................... 4
  2. Społeczna Nauka Kościoła .............................................................................................. 6
  1. Encyklika Rerum Novarum. .................................................................................... 9
  2. Encyklika Quadragesimo Anno. .............................................................................. 10
  3. Encyklika Centessimus Annus. ................................................................................ 12

Rozdział II. Pojęcie pomocniczości ...................................................................................... 13 2.1. Treść. ................................................................................................................................ 13 2.2. Zakres i stosowanie Zasady pomocniczości. .................................................................... 16
Rozdział III. Zasada pomocniczości w Unii Europejskiej ................................................. 18 3.1. Geneza polityki strukturalnej Unii Europejskiej. ............................................................. 18 3.2. Traktat z Maastricht z 1992r. ........................................................................................... 24 3.3. Idea pomocniczości na przykładzie wybranych krajów Unii. ......................................... 27
Rozdział IV. Konstytucja Rzeczpospolitej polskiej z 2 kwietnia 1997r. .......................... 32 4.1. Preambuła. ....................................................................................................................... 33 4.2. Zasada pomocniczości jako Zasada konstytucyjna. ......................................................... 36
Rozdział V. Samorząd terytorialny ..................................................................................... 41 5.1. Decentralizacja administracji publicznej a Zasada pomocniczości .................................. 42 5.2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego. .................................................................. 45 5.3. Sposoby wykonywania zadań samorządu terytorialnego. ............................................... 51
Zakończenie ........................................................................................................................... 57
Bibliografia ............................................................................................................................ 58
Akty prawne .......................................................................................................................... 61 WSTĘP
Celem niniejszej pracy jest Próba ustalenia treści Zasady pomocniczości, genezy jak i jej zakresu i sposobu stosowania. Zasada pomocniczości może mieć swoje zastosowanie i może przynieść oczekiwany efekt zwłaszcza w sferze publicznej, w której dochodzi do relacji pomiędzy jednostką, organizacją a podmiotem występującym w imieniu państwa, organizacji ponadpaństwowych oraz innych związków publiczno-prawnych. Ważne jest również zbadanie działania Zasady pomocniczości w kontekście współpracy międzyinstytucjonalnej - chodzi o pokazanie, jak pomocniczość funkcjonuje w zakresie współpracy międzynarodowej państw oraz organizacji międzynarodowych. W celu nakreślenia pojęcia pomocniczości i usystematyzowania tematu poniższa Praca została podzielona na pięć rozdziałów. W pierwszej części ramowo przedstawiłem ewolucję idei pomocniczości w czasach starożytnych jak również wpływ społecznej nauki Kościoła na stosowanie pomocniczości. Omówienie encyklik papieskich przybliża zaangażowanie kościoła we współpracę między jednostką a państwem. Drugi rozdział poświęciłem przedstawieniu wieloznaczności treści Zasady pomocniczości. Inaczej pomocniczość widziana jest w krajach zachodnich a inaczej w byłym bloku krajów komunistycznych. Inaczej też postrzegana jest we współpracy organizacji międzynarodowych i tak np. między państwem a samorządem lokalnym. W dalszej części pracy nakreśliłem politykę strukturalną Unii Europejskiej i miejsce Zasady pomocniczość w jej działaniach. Celem następnego rozdziału jest podkreślenia znaczenia umieszczenia zasady pomocniczości w preambule konstytucji i wskazanie jej jako jednej z głównych zasad konstytucyjnych. Ostatnia część pracy została poświęcona zadaniom samorządu terytorialne i sposobom ich wykonywania, gdzie Zasada pomocniczości stanowi wytyczne co do współpracy między jednostką a władzą. Do omówienia tematu niniejszej pracy zostały wykorzystane liczne publikacje naukowe. Ważna rola, jaką spełnia zasad pomocniczości, powoduje że spotyka się z ogromnym zainteresowaniem ze strony społecznej nauki Kościoła i konstytucjonalistów.




ROZDZIAŁ IGENEZA ZASADY POMOCNICZOŚCI

1.1. Starożytność.
Subsydiarność pojawiała się w doktrynie państwa i prawa już od czasów staro­żytnych. Wywarła znaczący wpływ na ukształtowanie wzajemnych relacji władzy ze społeczeństwem. Jak zauważa Ch. Millon-Delsol, „chociaż Zasada pomocniczości została wypracowana dopiero w XIX w., to sama Idea inspirowała europejską filozofię polityki od początków jej istnienia. W kręgu kulturowym obejmują­cym obszary Starego Kontynentu stanowiła ona jedną z wielu prób wypracowania koncepcji ograniczenia władzy, a szczególnie władzy politycznej, do tego, co jest niezbędnie konieczne, aby można było tę władzę sprawować”.1 Zjawisko władzy jest powszechne i funkcjonuje w życiu społecznym w wielu relacjach między ludzkich i interinstytucjonalnych. Jest obecne w stosunkach między członkami rodziny, daw­niej rodu, wspólnoty plemiennej, w instytucjach samorządowych, w płasz­czyźnie stosunków pracy, przy czym w sposób szczególny jest widoczne w relacjach Państwo (struktury państwa) -jednostka (jej organizacje), Państwo – społeczeństwo. Sięgająca starożytnej Grecji pomocniczość w historii myśli politycznej stara się odpowiedzieć na Paradoks zawarty w europejskim pojęciu polityki jako sztuki rządze­nia wolnymi ludźmi, a mianowicie w jaki sposób zharmonizować dwie sprzecz­ne wobec siebie potrzeby: potrzebę wolności i potrzebę władzy.2 Autorzy przedstawiający historyczne tło pomocniczości, są na ogół zgodni, iż pierwszym, który ją dostrzegł i opi­sał był Arystoteles (384-322 p.n.e.). W dziele Politica zawarł on mię­dzy innymi opis ówczesnej struktury organizacyjnej społeczeństwa Polis greckich. Tam też przyjął, iż człowiek, przynależąc do różnych wspólnot społecznych takich jak rodzina, gmina, państwo, ze swej natury jest istotą stworzoną do życia w państwie - to jest we wspólnocie, która jako jedyna może być uznana za samowystarczalną. Jednostki oraz wspólnoty przez nie tworzone poza instytucją państwa nie są w stanie zagwarantować sa­mowystarczalności. Przy czym Natura człowieka - zdaniem Arystotele­sa - „przyciągałaby” ludzi do państwa, nawet gdyby ci nie potrzebowali wsparcia od państwa.3 Grupy te nie dysponują jednak z natury kompletnym zestawem środków niezbęd­nych do zmaterializowania swoich celów. Ten Deficyt możliwości sprawia, że ko­nieczna Staje się interwencja większej grupy, która ze względu na skalę zasobów jest w stanie służyć pomocą w zaspokajaniu potrzeb. Organizacją tą - w zamyśle Stagiryty - było Państwo jako najwyższy szczebel we wspomnianej konstrukcji społecznej struktury. Z jednej strony jako najwyższa instancja osiąga samowy­starczalność, gdyż nie ma wyższego szczebla, od którego mogłaby oczekiwać wsparcia, z drugiej zaś ma szczególne Zobowiązania wobec szczebli niższych, bo brak ich samowystarczalności jest jej racją bytu jako tworu wtórnego i służeb­nego wobec nich. Kontynuację zawartą w pracach Arystotelesa można odnaleźć w pi­smach m.in. Althusiusa, Hegla, Milla, Proudhona, Kuypera, katolickiej nauce spo­łecznej, niemieckiej protestanckiej etyce społecznej i ordoliberalizmie. A. Maltoni wśród Ojców duchowych nowoczesnej koncepcji subsydiarności wymie­nia także: Roberta von Mohla, Georga Jellinka oraz Alexisa de Tocqueville'a.4 Św. Tomasz z Akwinu (1225-1274) zwracał uwagę w tym zakresie zwłaszcza na osobę ludzką, która jako dzieło Boga jest szczególnym bytem. Człowiek został bowiem „obdarzony rozumem, aby mógł zapew­nić sobie wszystko Praca rąk”. Gdzie indziej z kolei formułuje pogląd, według którego „osoba jest światem dla siebie, jest odpowiedzialna za swój los, ale nie jest w pełni zdolna do osiągnięcia oczekiwanego szczęś­cia. Zadaniem władzy politycznej jako po prostu środka służącego spo­łeczeństwu nie jest konceptualizacja wizji dobra odmiennej od tej, którą każdy sobie przyjął. Natomiast jej celem jest zapewnienie, Wzmocnienie bądź Zachowanie doskonałości Bytów powierzonych jej pieczy”.5 Św. Tomasz z Akwinu, wskazując na poszczególne grupy społeczne, uznaje, że „pojedyncza Rodzina jest już jakoś życiowo samowystarczalna: w zakresie przygotowywania pokarmów, wychowania potomstwa itp.: po­jedyncza wieś - w zakresie jakiegoś działu gospodarki: miasto natomiast, jako społeczność doskonała - w zakresie wszystkich potrzeb życiowych. Jeszcze bardziej cały Kraj - ze względu na konieczność zwalczania nie­przyjaciół i wzajemnej przeciwko nim pomocy”. Przyjmując zaś Ustrój monarchiczny za najlepszy spośród wszystkich ustrojów państwa, zwraca uwagę na obowiązki, jakie winien wypełniać monarcha. Jednym z tych obowiązków jest zabieganie o postęp. Król spełnia ten obowiązek wobec poddanych (społeczeństwa), jeśli „poprawia to co nieporządne, uzupełnia to, czego brak, a jeśli się da, stara się udoskonalić ku lepszemu”.6 Społeczeństwo, według Althusiusa (1557-1638) - XVII-wiecznego zwolennika idei określanej dzisiaj mianem pomocniczości, buduje się przez kolejne pakty, potrzebne z jednej strony do utrzymania autonomii poszczególnych grup (rodziny, korporacji, miasta, prowincji), z drugiej zaś w celu ich ochrony i pomocy, świadczonej im przez korporacje i instytucje usytuowane wyżej w danej strukturze społeczeństwa. Granic tej pomo­cy, będącej równocześnie pewnym rodzajem ingerencji w życie wspoma­ganych jednostek lub ich organizacji, ma strzec prawo. Ich przekroczenie może prowadzić, zdaniem uczonego, do likwidacji danego organizmu, albowiem jego byt jest określany swoimi własnymi czynami. Władza najwyższa „reguluje, promuje, chroni, gwarantuje. Dba o potrzeby sfery publicznej, o pokój, policję, Pieniądz (...) nie ingeruje w sprawy poszcze­gólnych wspólnot (...)”.7

1.2. Społeczna Nauka Kościoła.
Zasada pomocniczości stanowi kluczowy Element nauki społecznej Kościoła.8 Swe zastosowanie znajduje zwłaszcza w sferze ekonomicznej, regulując wzajemne uprawnienia i Zobowiązania uczestników rynku. Dopełnieniem Zasady solidarności i Zasady Dobra wspólnego jest Zasada pomocniczości. Chroni ona osobę ludzką, wspólnoty lokalne przed niebezpieczeństwem utraty ich autonomii.9 Wyznacza społecznościom nadrzędnym Obszar ich właściwej kompetencji w stosunku do społeczności niższego rzędu. Powinna ona zawsze towarzyszyć wypełnianiu obowiązków moralnych, płynących z zasad Dobra wspólnego i solidarności. Dzięki temu Zasady te mogą spełnić we właściwy sposób swoją rolę.10 Zasada pomocniczości jest tak ściśle związana z zasadą Dobra wspólnego i solidarności, że niektórzy przedstawiciele katolickiej nauki społecznej próbowali utożsamić treść tych trzech zasad społecznych. Doprowadziło to do niejasności pojęciowych i metodycznych. Zasada pomocniczości, choć zawsze towarzyszy realizacji Zasady solidarności i Dobra wspólnego, to jednak nie jest z nimi tożsama, lecz określa sposób ich stosowania. Podkreśla ona wzajemne powiązania i Zobowiązania oraz dokonuje podziału i rozgraniczenia kompetencji koniecznych przy ich stosowaniu.11 Podobnie jak i inne Zasady społeczne, także Zasada pomocniczości ma swoje źródło i podstawę w służbie duchowemu rozwojowi osoby ludzkiej. Dzięki tej zasadzie Człowiek może kształtować własne środowisko i uczestniczyć w życiu społeczności. Bóg nie chciał bowiem zatrzymać dla siebie samego sprawowania wszelkiej władzy. Każdemu stworzeniu powierzył zadania, które są one zdolne wypełnić stosownie do zdolności swojej natury. Ten sposób rządzenia powinien być więc naśladowany również w życiu społecznym. Zasada pomocniczości określa obowiązki „od Góry” i uprawnienia „od dołu”. Określa zatem obowiązki społeczności większych wobec społeczności mniejszych i jednostki, a także uprawnienia społeczności mniejszych i jednostki wobec społeczności większych.12 Zasada pomocniczości ma dwa aspekty: negatywny i pozytywny:
  • Aspekt negatywny polega na poszanowaniu kompetencji, inicjatywy i odpowiedzialności jednostek niższego rzędu przez społeczności wyższego rzędu. Oznacza on, że należy pozostawić inicjatywę jednostkom ludzkim w stosunku do społeczności, zaś społecznościom mniejszym w stosunku do społeczności większej. Nie należy wyręczać i przeszkadzać społecznościom niższym w wykonaniu tego, co są w stanie dokonać same;
  • Aspekt pozytywny polega na świadczeniu pomocy tam, gdzie jest ona konieczna. Oznacza zatem uzupełniające i pomocnicze działanie większych organizmów społecznych, najczęściej państwa lub zorganizowanych instytucji użyteczności publicznej, na Rzecz jednostek i mniejszych grup społecznych. W ten sposób Zasada pomocniczości zabezpiecza autonomię jednostki i mniejszych grup wobec zapędów większych organizmów społecznych.
Pomoc powinna być świadczona przez społeczności pozostające w bezpośredniej bliskości, nie zaś przez społeczności dalsze. Dlatego też Nauczanie społeczne Kościoła kładzie nacisk na rolę struktur pośrednich w realizacji Zasady pomocniczości. Struktury te to organizmy o celach gospodarczych, społecznych i kulturalnych, które są autonomiczne w stosunku do władz publicznych. Zalicza się do nich rodziny, zawody, klasy społeczne, grupy sąsiedzko-regionalne (wieś, miasto, gminę, region), korporacje, samorząd, partie polityczne i wolne stowarzyszenia. Struktury te są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania całej społeczności. Mogą one i powinny jako pierwsze świadczyć niezbędną Pomoc najbliższym jednostkom i społecznościom mniejszym.13 Zasada pomocniczości jako Norma działalności społecznej w całej pełni występuje w społeczności państwowej. Respektując niezależność osób i organizacji, Państwo powinno przede wszystkim sprzyjać ich rozwojowi i szanować ich wolność. Nigdy nie powinno przeszkadzać w tym, co należy do zakresu ich działania. Konieczne jest więc jak największe odpaństwowienie życia społecznego. Jeśli natomiast Państwo interweniuje bezpośrednio i pozbawia Społeczeństwo odpowiedzialności, powoduje naruszenie ludzkich energii i przesadny Rozrost struktur publicznych. Stąd płynie uzasadnienie krytyki tzw. państwa dobrobytu, które nadmiernie poszerzając zakres swych interwencji i kompetencji doprowadziło do ograniczenia samodzielności i wolnej inicjatywy społeczeństwa. Państwo może interweniować tylko wtedy, gdy społeczność niższego rzędu w żaden sposób nie może podołać zadaniom na niej spoczywającym. Dotyczy to sytuacji nadzwyczajnych. Pomoc taka powinna uzupełniać i wspomagać, a nie wyręczać. Jej zadaniem jest podtrzymanie podmiotów społecznych, a nie ich zastępowanie. Jest to zatem Pomoc dla samopomocy.14 Stosowanie Zasady pomocniczości skutecznie może chronić mniejsze jednostki przed wchłonięciem przez większe zbiorowości. Dotyczy to nie tylko organizmu państwa, ale także wspólnoty międzynarodowej. Pomocniczość zabezpiecza podmiotowość społeczności mniejszych przed działaniami społeczności większych, próbujących pozbawić je tożsamości.15 Według tej Zasady powinny się także układać stosunki pomiędzy państwami a powszechną władzą publiczną. Zadaniem tej władzy nie powinno być korygowanie czy Kontrolowanie działań wchodzących w zakres kompetencji poszczególnych państw. Natomiast powinna ona starać się o wytworzenie na całym świecie takich warunków, w których wszyscy mogliby skutecznie wypełniać swe obowiązki. Zadaniem takiej władzy powinno być dbanie o powszechne Dobro wspólne całej społeczności światowej. Magisterium Kościoła akcentuje w swym nauczaniu szczególnie pomocniczą rolę państw wobec społeczności niższego rzędu. Do obowiązków państwa w dziedzinie ekonomicznej należy określenie ram prawnych, wewnątrz których rozwijają się relacje gospodarcze. Aktywność gospodarcza, realizowana w społeczeństwie według kryteriów Zasady pomocniczości, stwarza właściwy Klimat do tworzenia miejsc pracy i odpowiednich warunków pracy, tak by mógł ją posiadać i wykonywać każdy człowiek. Państwo, spełniając swe zadanie w służbie dobru wspólnemu, powinno pomagać w wyzwoleniu mocy twórczych swoich obywateli i wspierać inicjatywy, które do tego prowadzą.16 Stosowanie Zasady pomocniczości jest szczególnie istotne w aspekcie globalizacji ekonomicznej. Odpowiedzialnie stosowana pomocniczość jest w stanie przyczynić się do ukierunkowania tego procesu, aby służył on człowiekowi. Zjawisko globalizacji sprawia, że państwa ulegają pewnym zmianom: Obywatel Staje się coraz bardziej aktywny, a zastosowanie Zasady pomocniczości przyczynia się niewątpliwie do zrównoważenia sił społeczeństwa. Obywatel Staje się bardziej „partnerem” w realizacji wspólnego programu. Konsekwentne stosowanie Zasady pomocniczości mogłoby w dalszej perspektywie poprawić sytuację tych grup społecznych, które nie potrafiły dotrzymać kroku zmianom i zostały zepchnięte na margines, nie umiejąc włączyć się ponownie w życie społeczeństwa.17

1.2.1. Encyklika Rerum Novarum.
W dniu 15 Maja 1891r. Papież Leon XIII ogłosił słynną encyklikę Rerum Novarum. Uważana jest ona za cezurę w rzymskokatolickiej nauce społecznej. Encyklika była reakcją Kościoła Rzymskiego na rosnące wpływy ruchów socjalistycznych i komunistycznych wśród katolickich robotników. Papież Leon XIII ogłaszając encyklikę Rerum Novarum zyskał sobie Przydomek „papieża robotników”. Encyklika opowiedziała się za chrześcijańską polityką społeczną, przy jednoczesnym odrzuceniu socjalizmu w wydaniu marksistowskim i skrajnego kapitalizmu. Głównym wątkiem encykliki było przekonanie, że ani Kościół, ani Państwo nie są w stanie samodzielnie rozwiązać trudności społecznych. Obydwa organizmy muszą ze sobą współpracować dla wspólnego dobra. Według Leona XIII zadaniem Kościoła jest wspieranie współpracy między pracodawcami i pracownikami poprzez nieustanne przypominanie praw i obowiązków wszystkich zainteresowanych. Według encykliki obowiązkiem państwa jest Ochrona pracownika poprzez zapewnienie mu niedzielnego odpoczynku, minimalnej płacy, a także trwałości zatrudnienia. Dokument papieski poruszył także kwestię katolickich związków pracowniczych, podkreślił znaczenie własności prywatnej i ukonstytuował się jako chrześcijańska Alternatywa między „bezbożnym socjalizmem” a „krwiożerczym liberalizmem.” Rerum Novarum neguje niepohamowany Pęd za zyskiem kosztem innych, potępia wszelkie przejawy gospodarczego imperializmu, ale jednocześnie ostrzega katolików przed pozornymi podobieństwami między chrześcijaństwem a tzw. socjalizmem. Rerum Novarum odkreśla, że Socjalizm jako Nauka i Fenomen historycznych procesów nie jest zgodny z „prawdami wiary Kościoła Katolickiego”. Wynika z tego żelazna reguła, że dobry Katolik nie może być jednocześnie prawdziwym socjalistą. Leon XIII z wielkim zapałem zwraca się przeciwko socjalistycznemu formowaniu nowego człowieka, ostrzegając, że ojcem takiego socjalizmu kulturowego jest niepohamowany liberalizm, który prowadzi nieuchronnie do utraty wiary. Społeczna odnowa jest w myśl encykliki możliwa jedynie poprzez moralną odnowę, a ta z kolei zakłada powrót do Ewangelii. Encyklika Rerum Novarum została przyjęta w Kościele rzymskokatolickim z euforią. O ponadczasowości dokumentu przekonywali kolejni papieże. Z okazji 40-lecia encykliki Papież Pius XI XI w encyklice Quadragesimo Anno z 15 Maja 1931r. o aktualności Rerum Novarum, przestrzegając wiernych przed niebezpieczeństwem marksistowskiego socjalizmu. Niezwykle cenny Dokument sprzed ponad stu lat, jest zachętą do przeanalizowania panujących stosunków społecznych i to w szczególnych uwarunkowaniach globalizacji.18

1.2.2. Encyklika Quadragesimo Anno.
Zasadę pomocniczości sformułował Papież Pius XI XI w Quadragesimo Anno, ogłoszoną w 1931r., w 40. rocznicę encykliki Leona XIII Rerum Novarum, przeciwstawiając ją nasilającym się wówczas w Europie zapędom centralistycznym, które sprzyjały tworzeniu się państw totalitarnych.19 Zasada pomocniczości głosi, że jednostkom nie wolno wydzierać i przenosić na Społeczeństwo tego, co mogą wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami. Nie jest także słuszne, aby zabierać mniejszym i niższym społecznościom te zadania, które same mogą spełnić, i przekazywać je społecznościom większym i wyższym. Każda czynność społeczna powinna mieć ze swego celu i natury Charakter pomocniczy. Powinna też wspomagać poszczególne społeczności całego organizmu społecznego, nigdy zaś ich nie niszczyć ani nie wchłaniać. W powyższej definicji Pius XI XI przede wszystkim negatywny Aspekt Zasady pomocniczości, zakazujący jednostkom wyższego rzędu naruszanie zakresu działania innych społeczności. W czasach współczesnych Jan Paweł II II tę zasadę, akcentując zarówno jej pozytywny, jak i negatywny Aspekt:: „Społeczność wyższego rzędu nie powinna ingerować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając ją kompetencji, lecz raczej winna wspierać ją w razie konieczności i pomóc w koordynacji jej działań z działaniami innych grup społecznych, dla dobra wspólnego”.20 Quadragesimo annonakazywała pozostawić aktywności jednostki wszystko to, co potrafi samodzielnie uczynić, usprawiedli­wiając aktywność państwa i społeczności tylko wówczas, gdy jej celem jest wsparcie aktywności jednostki. Pius XI XI zatem pewną normę, relacji w społeczeń­stwie i państwie, w której łączył dwie, ówcześnie przeciwsta­wiane perspektywy. Wskazywał, że jedynie poszanowanie człowieka jest zgodne z interesem i sensem istnienia państwa, oraz gwarantuje Zachowanie Dobra wspólnego. Zasada pomocniczo­ści zaprezentowana została przy tym jako Zasada mająca zastosowa­nie uniwersalne; dotycząca wszystkich społeczności, grup, wspólnot, w tym także Kościoła czy wspólnot międzynarodowych. Wynika to z faktu, iż w katolickiej nauce społecznej uznaje się jej metafizyczny, prawno naturalny i moralny charakter. Według Piusa XI, Zasada pomocniczości, lokalizując się wśród praktycznych zasad polityki, już w punkcie wyjścia ukazuje się zatem jako Zasada niejako „przyporządkowana” zasadzie podmiotowości. W Centrum jej zainteresowania stoi człowiek. Ma to swoje głębokie uzasadnienie teologiczne, albowiem, jak wyraźnie podkreślił Sobór Watykański II „Syn Boży zjednoczył się jakoś z każdym człowiekiem”.21Kościół, będąc przekonany o tym, iż jest depozytariuszem uniwersalnej prawdy antropologicznej, czuje się powołany, aby również kwestia właściwego (a zatem zgodne­go z powołaniem i godnością osoby ludzkiej) ułożenia relacji społecz­nych w państwie Stała się istotnym przedmiotem refleksji w ramach teologii moralnej. Pomocniczość, będąca owocem takiej refleksji, po­zostaje zatem w ścisłym związku z chrześcijańską antropologią.22 Reasumując, podstawowy kierunek przepływu kompetencji władzyjest, w myśl pomocniczości, zasadniczo kierunkiem „ku doło­wi”. Zakłada, iż jak najwięcej uprawnień i kompetencji powinno być realizowanych na niższych, jak najbliższych obywatelowi szczeblach władzy. Kolejne szczeble władzy mają być pomocnicze względem sie­bie, niezależnie od tego czy tym najwyższym jest Władza państwowa, czy Organizacja międzynarodowa. Chodzi o to, by stworzyć warun­ki, w których Społeczeństwo obywatelskie będzie maksymalnie zaan­gażowane w tworzenie Dobra wspólnego. Pierwszeństwo jednostki pozwala na aktywizację społeczeństwa obywatelskiego, a zatem także wspiera rozwój osobowy jego członków.

1.2.3.Encyklika Centessimus Annus.
Centesimus Annus (Setna rocznica) - Encyklika społeczna papieża Jana Pawła II ogłoszona 1 Maja 1991r. Wydana w 100 rocznicę opublikowania encykliki Leona XIII Rerum Novarum. Ma w dużej mierze Charakter krytyki socjalizmu. Wydana została 1 maja, czyli w dniu liturgicznego Wspomnienia św. Józefa Robotnika. Encyklika podkreśla znaczenie pontyfikatu papieża Leona XIII i encykliki Rerum Novarum, wspomina o innych encyklikach Pawła VI i Jana Pawła II. Zachęca do przeanalizowania Rerum Novarum w kontekście zmieniających się znaków czasów. Autor dostrzega analogiczność sytuacji roku 1891 do wydarzeń 1989r. Przekonuje, że Leon XIII już w końcu XIX w. dostrzegł konieczność upadku socjalizmu prawie Wiek później - składa hołd przenikliwości poprzednika. Jeszcze raz krytykuje materialistyczne widzenie świata przez socjalizm, a także brak osoby w pojmowaniu roli jednostki (jednostka jedynie jako część całości). Taka koncepcja nie daje wg Papieża możliwości stworzenia zdrowego społeczeństwa z powodu nieustannego wyobcowania jednostki. Co oczywiste, z negatywną oceną spotyka się Ateizm i Walka klas, przeciwstawiona jednakże teoretycznie „walce o sprawiedliwość społeczną”. Encyklika zrównuje Imperializm i Militaryzm z marksistowską walką klas, uważając, że mają wspólne Korzenie marksistowskie. Powtarza zawarty w Rerum Novarum sprzeciw wobec upaństwowienia środków produkcji, widząc w nim przyczynę wyobcowania człowieka ze społeczeństwa. Papież rozwija poglądy poprzednika w kwestii konieczności reform i aktywnej roli państwa w tej dziedzinie.






ROZDZIAŁ IIPOJĘCIE POMOCNICZOŚCI

2.1. Treść. Określenie treści pomocniczości nie jest zada­niem prostym. Samo zastosowanie słowa „pomocniczość” w żaden sposób nie gwarantuje, że dwaj roz­mówcy będą rzeczywiście w ten sam sposób rozumieć to pojęcie. Stad też konieczne jest konkretne przedstawienie tego, co rozumie się pod pojęciem pomocniczości, gdyż nawet Analiza historycznego pochodzenia idei pomocniczości może nie być jednoznaczna. Wynika to z wielu uwarunkowań wpływających na tę treść; uwarunkowań o różnorodnym podłożu, między innymi: geopolitycznym, aksjologicznym, a także od instytucjonalno-terytorialnego zasięgu od­działywania pomocniczości. Inaczej bowiem pomocniczość jest widziana z perspektywy budowy i zasad funkcjonowania ponadpaństwowych struk­tur współczesnej Europy. Inaczej natomiast postrzega się ją w krajach zachodnich, odchodzących od idei państwa opiekuńczego i poszukują­cych właśnie w pomocniczości stabilnych podstaw funkcjonowania pań­stwa tańszego i odetatyzowania wielu sfer życia społecznego. Wresz­cie, inaczej pomocniczość jest odczytywana w państwach byłego bloku komunistycznego, w których zachodzi konieczność ponownego okre­ślenia obecności i roli w życiu publicznym państwowa w jego instytucjo­nalnej postaci.23 Trudności w precyzyjnym i jednorodnym określeniu idei pomocniczości wynikają z przeróżnych wyobrażeń „o charakterze subsydiarnego porządku społeczno-gospodarczego i politycznego”. Różne odczytywanie idei pomocniczości może wynikać między innymi, jak chociażby w przypadku rozumienia pomoc­niczości w relacji Unia Europejska - Państwa Członkowskie, z odmiennej tradycji oraz interesów poszczególnych państw. Pojęcie pomocniczości należy do zakresu słownictwa, które musi być znane każdemu urzędnikowi wspólnotowemu. Nie należy jednak przez to rozumieć, że ta podstawowa Zasada prawa europejskiego została zaak­ceptowana w konkretnej i zrozumiałej formie. Podejmując dzisiaj próbę określenia treści idei pomocniczości, trze­ba mieć na względzie to, że pomocniczość pełni funkcję stymulatora re­lacji podmiotów indywidualnych i grupowych w społeczeństwie. Pomoc­niczość w swoim klasycznym ujęciu „odnosi się do stosunku państwa do społeczeństwa - poszczególnych obywateli, rodzin, grup, najszerzej rozu­mianych wspólnot - i przewiduje, że Państwo nie powinno czynić więcej, ale też nie mniej, Niż tylko wspomagać je w autonomicznym funkcjonowa­niu”. Tak postrzegana Idea pomocniczości, zwłaszcza w encyklice Quadragesimo Anno, „jest strukturalną zasadą porządku społecznego, u źródeł którego stoi wolność i godność człowieka”. Porządkująca Funkcja pomocniczości sprowadza się do właściwe­go uregulowania stosunków między jednostką a państwem, społeczeń­stwem a państwem, jak i uregulowania wewnętrznej struktury państwa i społeczeństwa. Z regulacji tej wynika, iż wyższa Jednostka organizacyj­na powinna przyjmować na siebie zadania tylko wtedy i w takim zakresie, w jakim zadanie to nie może lepiej lub przynajmniej równie dobrze być wykonane przez jednostkę podległą. Za klasyczne ujęcie sensu idei pomocniczości przyjęto w literaturze zwię­złą formułę, która wyraża się w stwierdzeniu: „As much state as necessary, as much freedom as possibile”. Inne określenie pomocniczości przyjęła E. Popławska. Autorka ilustruje treść pomocniczo­ści przy pomocy trzech postulatów, wyrażających relację pomiędzy jed­nostką, społecznością, państwem i organizmami ponadpaństwowymi:
  • tyle wolności, ile można, tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba;
  • tyle społeczeństwa, ile można, tyle państwa, ile koniecznie trzeba;
  • tyle państwa, ile można, tyle organizacji między(ponad)narodowej, ile
    koniecznie trzeba.24
We współczesnych poglądach na treść Zasady pomocniczości jest bowiem akcentowane w równym stopniu działanie struktur wyższych wspomagające struktury niższe (aspekt pozytywny). Według wypowiedzi J. Delorsa w Maastricht w 1991r. „Subsydiarność nie stanowi jedynie granic interwencji władz wyższych w sprawy danej osoby lub społeczności, która może działać sama, ale stanowi także obowiązek władz do postępowania w stosunku do tej oso­by lub społeczności w taki sposób, by dostarczyć jej środków, by mogła sama działać”. Negatywny i pozytywny Aspekt pomocniczości należałoby obecnie traktować jako jedną z jej najważniejszych cech. Wg Ch. Millon-Delsol łączą z tymi aspektami wymogi: „- Aspekt negatywny: Władza w ogóle, a Państwo w szczególności nie powinno przeszkadzać osobom lub grupom społecznym w podej­mowaniu ich własnych działań, to znaczy w możliwie najpełniejszym używaniu ich energii, wyobraźni, wytrwałości dla dokonania dzieł, przez które same się realizują z pożytkiem dla interesu ogólnego, jak i dla interesu partykularnego; - Aspekt pozytywny: misją każdej władzy jest pobudzanie, podtrzymy­wanie, a ostatecznie w razie potrzeby, uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które są niesamowystarczalne”; przy czym interwencja władzy (państwa) będzie uznana za usprawiedliwio­ną, a zarazem za pożądaną tylko wtedy, gdy niewydolność niższych struktur lub jednostek zostanie wykazana i tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Zakres interwencji również powinien być adekwatny do oko­liczności, które winny być należycie zbadane. Oznacza to, że Stopień ingerencji władzy realizującej zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym, powinien pozostawać w zgodzie zzasadą proporcjonalnością. Według J.W. Tkaczyńskiego negatywna Strona pomocniczości ekspo­nuje, w myśl przyjętych i utrwalonych w nauce społecznej Kościoła twier­dzeń, wstrzemięźliwość struktur nadrzędnych „(...) spo­łeczeństwo nie powinno wykonywać tego, co Jednostka może zdziałać dzięki własnej inicjatywie oraz własnymi siłami; Państwo nie powinno przejmować tych zadań, które mogą być wykonywane przez działające w nim subiekty”. Z kolei pomocniczość w myśl pozytywnego ujęcia ze­zwala wyższym poziomom organizacyjnym na podjęcie zadań, „(...) któ­rym nie mogą podołać jednostki bądź subsystemy”.25 Pomocniczość może być również postrzegana jako Suma wynikają­cych z dziedzictwa zachodniej cywilizacji zasad koegzystencji państwa-władzy, społeczeństwa, grup społecznych i jednostki. Posługując się kla­syfikacją przedstawioną przez A. Zielińska-Głębocką, można wskazać główne Zasady wywierające istotny wpływ na treść pomocniczości. Są to:
  • Zasada wolności jednostki i aktywności obywateli w interesie ogółu (dla Dobra wspólnego);
  • Zasada wspomagania, a nie zastępowania działań członków społe­czeństwa na podstawie kryteriów:
  • autonomii, wyrażającej się w dobrowolnym powstawaniu grup spo­łecznych, podejmujących działania z własnej inicjatywy i kierują­cych się poczuciem wolności osobistej i solidarności społecznej;
  • niewystarczalności sił i środków jednostek i ciał niższych do re­alizacji niektórych zadań niezbędnych dla zabezpieczenia Dobra wspólnego;
  • efektywności, wskazującej poziom w strukturze społeczeństwa, gwarantujący skuteczne i efektywne realizowanie danej kategorii zadań;
  • Zasada dynamiki, wynikająca z konieczności okresowych korekt zadań, z uwagi na zmiany warunków ich realizacji oraz potrzeb jednostki i grup;
  • Zasada proporcjonalności, w myśl której działanie publiczne nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamie­rzonego celu.26
Przedstawione, różnorodne aspekty idei pomocniczości świadczą o jej złożoności. Pojawiające się w literaturze poglądy, że pomocniczość „daleka jest od ścisłości niezbędnej, by nadać jej Charakter normatyw­ny”, że jest jeszcze „pojęciem otwartym”, i że jest uznawana za zasadę w stadium tworzenia się”, potwierdzają to spostrzeżenie.

2.2. Zakres i stosowanie Zasady pomocniczości.
Warunki dla stosowania zasad pomocniczości zawarte w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską mając na względzie bardziej precyzyjne określenie kryteriów ich stosowania oraz zapewnienia ich ścisłe przestrzeganie i konsekwentne wprowadzanie przez wszystkie instytucje zawarto w „Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”. Zasada pomocniczości znajdować ma zastosowanie do całości spraw objętych zakresem traktatu konstytucyjnego z zastrzeżeniem zagadnień objętych kompetencjami wyłącznymi UE. Uprzednio Zasada ta obowiązywała w zakresie działania prawa wspólnotowego, zaś jej obwiązywanie w sprawach objętych drugim i trzecim filarem UE miało jedynie Wymiar politycznych. Utrzymując zasadę, że pomocniczość odgrywa rolę wyłącznie w odniesieniu do spraw, które nie należą do kompetencji wyłącznych Unii, twórcy projektu konstytucji starali się równocześnie określić zakres kompetencji. Zakreślenie wyraźnych granic kompetencji wyłącznych Unii stanowi niewątpliwie novum w prawie europejskim. Do kompetencji wyłącznych a więc takich, do których zasada pomocniczości nie ma zastosowania zaliczono: ustanowienie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, a także sprawy polityki pieniężnej, wspólnej polityki handlowej, unii celnej oraz zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Unii przyznano wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych. W literaturze podnosi się jednak, iż postanowienia te nie są wystarczająco precyzyjne. Problemy dotyczą w szczególności relacji między unijnym prawem konkurencji oraz zasadami rynku wewnętrznego, a także tymi ostatnimi zasadami a sprawami unii celnej. W wykonywaniu kompetencji przyznanych instytucjom, każda z nich zapewnia poszanowanie Zasady pomocniczości. Zapewni ona również poszanowanie Zasady proporcjonalności, zgodnie z którą każde działanie Wspólnoty nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatu. Stosowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności odbywa się z poszanowaniem ogólnych postanowień oraz celów Traktatu, w szczególności w odniesieniu do utrzymania dorobku wspólnotowego w całości i zachowania równowagi instytucjonalnej, nie narusza zasad ustanowionych przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do relacji pomiędzy prawem wspólnotowym a krajowym oraz uwzględnia postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym „Unia sama zapewnia sobie środki niezbędne do osiągnięcia swych celów i prowadzenia swych polityk”. Zasada pomocniczości jest najczęściej stosowana w odniesieniu do instytucji państwa. W jej negatywnym sensie miała ona za zadanie ,,rozgraniczenie zadań, kompetencji i odpowiedzialności”. Obserwuje się również negatywne tendencje wynikające z ideologicznego przyjęcia Zasady pomocniczości: Państwo odchodzi od zakresu dotychczasowych zadań - ,,państwo Minimum” przerzucające odpowiedzialność na osoby lub inne podmioty. Państwo winno nadal być aktywne w życiu społeczeństwa dla podtrzymywania i stymulowania podsystemów społecznych, w konsekwencji dla czynienia warunków samym obywatelom do rozwijania ich własnych inicjatyw, wysiłków i osiągania efektów. Nadmierna interwencja państwa może prowadzić do ugruntowania postawy opiekuńczości ze strony państwa na kształt ,,państwa opiekuńczego” i centralizmu. W administracyjnym wymiarze Zasada pomocniczości przybiera praktyczną formę systemu samorządu terytorialnego, w którym ,,ochrona różnorodności regionalnej i umocnienie podziału najwyższych władz należą do warunków realizowania Dobra wspólnego”. Omawiana Zasada postuluje podział uprawnień legislacyjnych i podziału środków finansowych. W społeczności lokalnej Obywatel doświadcza życia w demokracji a to zakłada istotny Postulat wychowania do uczestnictwa. Przemiana mentalności społeczeństwa jest konieczna dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Obserwuje się pewną zależność na kształt sprzężenia zwrotnego: również od kultury politycznej samych ludzi samorządu zależne jest powodzenie reform administracyjnych. W oparciu o tę zasadę tworzy się również politykę społeczną np. opiekę społeczną. Wtedy pozytywny Wymiar pomocniczości nabiera szczególnego charakteru „pomoc dla samopomocy”.

ROZDZIAŁ IIIZASADA POMOCNICZOŚCI W UNII EUROPEJSKIEJ
3.1. Geneza polityki strukturalnej Unii Europejskiej.
Postępujący Proces integracji europejskiej jest bezpośrednio związany z zapewnieniem społecznej i ekonomicznej spójności Unii Europejskiej. Najważniejszym instrumentem skracania dystansów rozwojowych poszczególnych części wspólnoty europejskiej jest jej Polityka strukturalna. Należy stwierdzić, iż pierwsze przesłanki do powstania polityki strukturalnej pojawiły się już w Traktacie Rzymskim ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Kolejnym ważnym wydarzeniem było utworzenie w 1968r. w strukturze Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej Polityki Regionalnej. Jednak systemowa Polityka regionalna na poziomie wspólnotowym zapoczątkowana została dopiero w połowie lat siedemdziesiątych, jej wyrazem było powołanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, który nadal jest jej podstawowym filarem i głównym jej instrumentem. Trzeba jednak dodać, że całokształt polityki prowadzono w oparciu o Trzy fundusze strukturalne, które powstawały w różnym okresie. Chronologicznie utworzono następujące fundusze:
  • Europejski Fundusz Społeczny;
  • Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej;
  • Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego.
Europejski Fundusz Społeczny jest pierwszym z zastosowanych we Wspólnocie instrumentów polityki strukturalnej. Został utworzony w 1960r. i koncentruje się na walce z bezrobociem w państwach członkowskich Wspólnoty. Pomoc finansowa Europejskiego Funduszu Społecznego przeznaczana jest dla różnych regionów i grup społecznych, przede wszystkim zaś dla pracowników zagrożonych bezrobociem długoterminowym oraz dla ludzi młodych (do 25 roku życia), wkraczających dopiero na Rynek pracy. Zakres interwencji funduszu obejmuje pięć obszarów wsparcia:
  • aktywne formy walki z bezrobociem;
  • przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu;
  • rozwój powszechnego kształcenia ustawicznego;
  • doskonalenie kadr gospodarki oraz rozwój przedsiębiorczości;
  • aktywizacja zawodowa kobiet.
Europejski Fundusz Społeczny współfinansuje Organizowanie szkoleń rozwijających umiejętności zawodowe, ulepszanie systemów powszechnego kształcenia oraz dostosowanie ich do aktualnego zapotrzebowania na rynku pracy; Kształcenie kadr, ekspertów i personelu dydaktycznego; wspieranie pośrednictwa pracy oraz organizacji zajmujących się doradztwem i informacją zawodową; wspieranie programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy, w tym zatrudnienia w małych i średnich przedsiębiorstwach; walkę z dyskryminacją zawodową, w tym wyrównywanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy; wspieranie grup ludzi odrzuconych przez społeczeństwo; Badania naukowe i promowanie nowych technologii. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej powstał w 1964 roku. Wspiera on przekształcenia strukturalne w rolnictwie oraz rozwój obszarów wiejskich. Fundusz ten składa się z dwóch sekcji: Sekcji Gwarancji, która partycypuje w finansowaniu Wspólnej Polityki Rolnej, oraz Sekcji Orientacji, finansującej kilka obszarów, w tym szczególnie rozwój i modernizację terenów wiejskich; zmiany struktury zawodowej mieszkańców wsi; zwiększenie konkurencyjności produktów rolnych; restrukturyzację oraz dostosowanie potencjału produkcyjnego gospodarstw do wymogów rynku; osiedlanie się młodych rolników; rozwój ruchu turystycznego i rzemiosła; rozwój i eksploatację terenów leśnych; inwestycje w dziedzinie ochrony środowiska; wyrównywanie szans gospodarstw położonych na terenach górzystych i terenach dotkniętych kataklizmami. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego powstał w 1975r. jako Reakcja na coraz głębsze rozbieżności w rozwoju regionów państw członkowskich Unii Europejskiej. Ma za zadanie niwelowanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionalnego poszczególnych krajów. Zakres interwencji tego funduszu jest najszerszy, gdyż uczestniczy on w współfinansowaniu wielu obszarów życia społeczno-gospodarczego. W Spektrum jego oddziaływania znajdują się: inwestycje produkcyjne służące tworzeniu i utrzymaniu miejsc pracy, inwestycje w dziedzinie infrastruktury oraz różne inicjatywy zmierzające do zwiększania potencjału gospodarczego na poziomie lokalnym i regionalnym. Szczególnie istotne jest wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój usług dla przedsiębiorstw, Transfer nowych technologii oraz polepszenie dostępu przedsiębiorstw do kredytu i innych instrumentów finansowych. Przełomowy Moment w realizacji polityki strukturalnej stanowiły lata 1988-1989. Podstawą zmian były następstwa wprowadzonego w życie l lipca 1987r. Jednolitego Aktu Europejskiego, związane z obawami pogłębienia się dysproporcji wynikających z utworzenia wspólnego rynku europejskiego. Uznano równocześnie, że powiększenie dysproporcji między krajami członkowskimi może stanowić istotną barierę dalszej integracji europejskiej. Ważnym czynnikiem akcelerującym zmiany w polityce strukturalnej byto również przystąpienie do Wspólnot trzech nowych państw: Grecji, Hiszpanii, Portugalii. Rozszerzenie terytorialne Unii spowodowało bowiem zwiększenie zróżnicowania pomiędzy regionami, co wymagało podjęcia działań amortyzujących istniejące różnice poprzez instrumenty polityki strukturalnej. Powyższa Ocena uzyskała aprobatę zarówno Parlamentu Europejskiego, jak i Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej. Rezultatem tych porozumień była tzw. Umowa międzyinstytucjonalna, w wyniku której podjęto decyzje o podwojeniu poziomu wydatków na fundusze strukturalne w okresie sześciu lat (pakiet Delorsa). Środki finansowe pochodzące z funduszy strukturalnych skierowano na sześć zasadniczych celów. Trzy z nich obejmowały priorytety regionalne, natomiast pozostałe Trzy nie miały geograficznego ukierunkowania (cele horyzontalne). Do grupy pierwszej należały:
  • promowanie regionów szczególnie opóźnionych w rozwoju, tj. takich, w których Wskaźnik PKB na jednego mieszkańca w okresie ostatnich trzech lat wynosił poniżej 75% przeciętnej w Unii;
  • Pomoc adresowana do regionów, w których skoncentrowane byty tradycyjne, przestarzałe gałęzie przemysłu, gdzie udział bezrobotnych w ostatnich trzech latach był wyższy od średniej unijnej;
  • rozwój przeludnionych obszarów wiejskich, charakteryzujących się niskimi dochodami oraz zdegradowanym środowiskiem naturalnym.
W grupie drugiej jako priorytetowe uznano:
  • zwalczanie długoterminowego bezrobocia (powyżej 1 roku) wśród osób w wieku poniżej 25 lat;
  • przygotowanie i włączenie w życie zawodowe ludzi młodych, którzy nie przekroczyli 25 lat;
  • rozwój wsi, rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa, a ponadto Ochrona środowiska naturalnego oraz Pomoc dla niekorzystnie położonych obszarów rolniczych.
Należy zauważyć, iż ponad 80% środków z funduszy strukturalnych skierowano na cele regionalne. W roku 1989 ustanowiono również podstawowe reguły, na których opierała się realizacja polityki strukturalnej. Oparto ją na sześciu zasadach: pomocniczości, koncentracji, partnerstwa, programowania, współfinansowania, kompatybilności:
  • Zasada pomocniczości (subsydiarności) jest główną zasadą funkcjonowania Unii Europejskiej Oznacza ona, iż Polityka strukturalna stanowi uzupełnienie działań podejmowanych na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym.
  • Zasada koncentracji oznacza, że środki budżetowe UE są przeznaczane dla regionów, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej. Do tej grupy kwalifikują się regiony objęte pomocą w ramach celów polityki strukturalnej.
  • Zasada partnerstwa polega na współpracy Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi. Dzięki temu środki pomocowe kierowane są do obszarów, które wymagają największego wsparcia.
  • Zasada programowania wiąże się z potrzebą planowania trwałego rozwoju poprzez rozwiązywanie problemów danej gałęzi gospodarki lub danego regionu
  • Zasada współfinansowania stanowi, iż dofinansowanie UE ma uzupełniać fundusze z budżetu krajowego, a nie powinno ich zastępować.
  • Zasada kompatybilności (zgodności) oznacza, że Pomoc udzielana z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności musi być zgodna z postanowieniami traktatów oraz całościową polityką Unii Europejskiej. Polityka strukturalna po Traktacie z Maastricht.
W 1993r. Rada Ministrów Unii Europejskiej przyjęła Nowe Rozporządzenie regulujące Zasady funkcjonowania funduszy strukturalnych na obszarze Wspólnoty w latach 1994-1999. W tym czasie powstał również Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa 1993r. Jego zasadniczym celem jest wspieranie restrukturyzacji rybołówstwa państw tworzących Unię Europejską. Za jego pośrednictwem finansowane jest: rozwój hodowli ryb, Infrastruktura portów rybackich wraz z ich wyposażeniem w niezbędne zaplecze i urządzenia; Restrukturyzacja i unowocześnienie floty rybackiej oraz metod połowu i przetwarzania ryb; podnoszenie konkurencyjności produktów rybnych i ich promowanie na rynku. Wzmacniając jeszcze działania umożliwiające osiąganie spójności państw członkowskich w tym samym roku obok już czterech funduszy strukturalnych utworzono Fundusz Spójności (Kohezji), w celu wzmacniania społecznej i gospodarczej spójności Unii Europejskiej. Podkreślić należy, iż Pomoc w ramach funduszu ma Charakter krajowy, a nie regionalny. Fundusz Spójności wspiera duże przedsięwzięcia o charakterze infrastrukturalnym w dwóch obszarach: Transport oraz Ochrona środowiska przyrodniczego, w tych krajach, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy Niż 90% średniej dla całej Unii Europejskiej. W okresie programowania 1993-1999 kryterium to spełniały Cztery państwa członkowskie: Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia. Budżet Funduszu Spójności od roku 1993, kiedy kształtował się na poziomie 795 mln ecu, ulega stałemu zwiększeniu. Fakt ten potwierdza jego istotną rolę w podejmowaniu dużych inwestycji przekraczających wartość 10 mln euro. Istotną zmianą było także zwiększenie wydatków budżetowych na działania o charakterze strukturalnym. Kolejne istotne zmiany znalazcy odzwierciedlenie w dokumencie Agenda 2000, podczas Szczytu Berlińskiego odbywającego się w marcu 1999r. Związane one były z pojawiającymi się zarzutami dotyczącymi zarówno skali i struktury środków, jak i poprawy efektywności ich wykorzystania. Wprowadzone zmiany dotyczyły zwłaszcza większej koncentracji środków finansowych, uproszczenia procedur i decentralizacji oraz podejmowania decyzji o ich przyznawaniu. Wprowadzono ponadto ograniczenie pomory dla państwa ją przyjmującego do 4% PKB. Od 2000r. zredukowano liczbę celów polityki strukturalnej z sześciu do trzech. Obejmują one finansowanie działań dotyczących następujących obszarów:
  • rozwój i dostosowanie strukturalne w regionach słabiej rozwiniętych. W ramach tego celu można dotować projekty w regionach, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy od 75% średniej w całej Unii, oraz w regionach, gdzie gęstość zaludnienia nie przekracza Osiem osób na km2 (słabo zaludnione regiony północne oraz regiony peryferyjne, np. Azory, Madera, Wyspy Kanaryjskie).Warto zaznaczyć, że Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego może być angażowany w finansowanie inwestycji z zakresu zdrowia i edukacji, z wyłączeniem tych obszarów, które są finansowane przez Europejski Fundusz Społeczny. Środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego finansują także działania podejmowane w ramach trzech komponentów A, B, C Inicjatywy Wspólnotowej Interreg III oraz Inicjatywy URBAN. Należy również odnotować, iż Fundusz ten wspiera projekty innowacyjne, w tym także zainicjowane przez Komisję Europejską, dotyczące studiów poświęconych analizie problemów występujących w rozwoju regionalnym i możliwych sposobów ich rozwiązywania; projektów pilotażowych testujących Nowe rozwiązania w zakresie rozwoju regionalnego; wymiany i transferu doświadczeń rozwojowych między regionami;
  • wspieranie ekonomicznej i społecznej konwersji regionów o zaburzonej strukturze gospodarki. W ramach tego celu obowiązują zróżnicowane kryteria przyznawania pomocy w zależności od siedziby przyszłego beneficjenta. I tak w miastach kryteria te są następujące:
    • średnia Stopa bezrobocia w ciągu ostatnich trzech lat była wyższa od średniej dla całego obszaru Unii,
    • udział zatrudnienia w przemyśle w zatrudnieniu ogółem był równy lub wyższy od średniej unijnej;
  • w odróżnieniu od dwóch pierwszych, które mają Charakter regionalny, jest celem horyzontalnym dotyczącym pomocy w zakresie adaptacji i modernizacji polityki i systemów oświaty, szkolenia zawodowego i zatrudnienia. Obejmuje swym zasięgiem cały Obszar Unii Europejskiej z wyjątkiem tych części Wspólnoty, które objęte są Celem 1. Podejmowane w jego ramach przedsięwzięcia współfinansowane są ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Kolejną istotną zmianą jest też Redukcja Inicjatyw Wspólnotowych z trzynastu do czterech. Wśród funkcjonujących w perspektywie finansowej lat 2000-2006 pozostały Interreg III, URBAN, Equal i Leader +. Programy te mają na celu rozwiązywanie problemów w skali całej Unii. I tak:
  • Interreg III - obejmuje finansowanie terenów przygranicznych w zakresie infrastruktury (przejścia graniczne, mosty, urządzenia komunalne), tworzenie centrów gospodarczych (biura promocji, inkubatory przedsiębiorczości itp.);
  • URBAN II - dotyczy finansowego wsparcia dla miast oraz zdegradowanych dzielnic miejskich. W szczególności obejmuje miasta przemysłowe, portowe oraz inne wymagające rewitalizacji. Wśród tych ostatnich poczesne miejsca zajmują miasta posiadające walory historyczne;
  • Equal - przeznaczony jest na finansowanie projektów w obszarze rynku pracy. Program koncentruje się na takich zagadnieniach jak:
    • Ochrona praw pracowniczych, przeciwdziałanie różnego rodzaju;
    • dyskryminacji w miejscu pracy itd.;
  • Leader + - skierowany jest na akcelerację terenów wiejskich.
W szczególności finansowane są działania promujące wykorzystanie lokalnych źródeł surowcowych, wytwarzanie wyrobów regionalnych, a także kultywujące miejscowe tradycje. Należy dodać, iż obok ww. funduszy i inicjatyw wspólnotowych w Unii Europejskiej występuje szerokie Spektrum różnorodnych programów określanych jako tzw. miękkie. Celem ich jest głównie inwestowanie w rozwój kapitału ludzkiego, jako podstawy wzrostu gospodarczego i dobrobytu, a także kreowanie tożsamości i poczucia jedności wśród mieszkańców kontynentu europejskiego. 3.2. Traktat z Maastricht z 1992r.
Traktat zawarty podczas konferencji międzynarodowej w Maastricht w Holandii w dnia 9-10 grudnia 1991 roku był drugim zaraz po Jednolitym Akcie Europejskim dokumentem, który wdrażał poważne zmiany w traktatach założycielskich Wspólnot Europejskich. Podpisali go szefowie rządów oraz krajów członkowskich Wspólnot Europejskich w dniu 7 lutego 1992 roku. W życie wdrążono go 1 listopada następnego roku po ukończeniu procedury uznaniowej, która była zgodna z wymaganiami konstytucji konkretnych krajów (w Irlandii, Francji oraz Danii odbyły się referenda, natomiast w innych krajach uznania musiały dokonać zgromadzenia ustawodawcze) a także zgodę na jego uznanie musiał wyrazić Parlament Europejski. Podstawowym celem tego traktatu było utworzenie filaru do zmiany Wspólnot Europejskich w Unię Europejską. Udało się to uzyskać dzięki fuzji organizacji, które dotyczyły realizowania Unii Gospodarczej i Walutowej z decyzjami zawartymi w Traktacie o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Zgodnie z postanowieniami Europejska Wspólnota Gospodarcza zamieniła swoją nazwę na Wspólnoty Europejskie, natomiast Traktat o ustanowieniu EWG zamienił swą dotychczasową nazwę na „o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej” i włącznie do TUE regulowania kwestii, które dotyczą unii politycznej, jak również współpracy w obszarze polityki sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Do najważniejszych osiągnięć Traktatu o Unii Europejskiej zalicza się:
  • wyznaczenie funkcji Unii Gospodarczej i Walutowej, utworzenie konstytucyjnych oraz instytucjonalnych warunków do jej zrealizowania oraz planu jej spełnienia;
  • polityce zagranicznej został nadany nowy Wymiar z racji tego, że to wówczas kraje członkowskie pierwszy raz prawnie zobowiązały się do kierowania Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa;
  • poszerzono Obszar funkcjonowania Wspólnot o Nowe branże: przemysł, sieci transeuropejskie, ochronę konsumenta, edukację, szkolenie zawodowe (również młodzieży), ochronę zdrowia oraz kulturę a także uzupełnienie decyzji, które już istnieją o Nowe dyrektywy, które tyczą się polityki społecznej oraz współpracy w obszarze rozwoju i ochrony środowiska;
  • wzrosła współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości i polityki wewnętrznej;
  • zostały umocnione prerogatywy Parlamentu Europejskiego m.in. dzięki wprowadzeniu Zasady współdecydowania, która dawała mu możliwość zawetowania decyzji, które podjęła Rada Unii Europejskiej a także powiększenie ilości wypadków przymusu wyrażania zgody przez Parlament Europejski na podjęcie przez nią decyzji,
  • Parlament Europejski otrzymał szansę na udział w mianowaniu uczestników Komisji Europejskiej jak również w zawieraniu umów międzynarodowych;
  • wprowadzono Obywatelstwo UE, gwarantujące każdemu obywatelowi Unii prawa wyborcze, bierne i czynne, w wyborach samorządowych i wyborach europejskich na obszarze pozostałych krajów Unii; poza tym zapewniające swobodę poruszania się na terenie UE, jak i ochronę dyplomatyczną bądź konsularną wszystkich państw unijnych (np. w kraju, gdzie nie ma placówki dyplomatycznej Holandii Obywatel tego kraju może zwrócić się o Pomoc do placówki Włoch lub Niemiec);
  • wprowadzono zobowiązanie, iż do 1999r. UE wprowadzi wspólną walutę, którą będą się mogły posługiwać kraje spełniające kryteria konwergencji, przystępujące do Unii Gospodarczej i Walutowej, nad stabilnością nowej jednostki monetarnej ma czuwać Europejski Bank Centralny;
Traktat z Maastricht określił cele i zadania Unii Europejskiej:
  1. udzielanie poparcia dla równomiernego postępu gospodarczego, głównie przez utworzenie terenu, który będzie pozbawiony wewnętrznych granic, umocnienie spoistości ekonomicznej oraz społecznej, powołanie unii gospodarczo-walutowej, która będzie miała jedną wspólną walutę;
  2. poświadczenia tożsamości na scenie międzynarodowej, głównie przez realizowanie wspólnej polityki zagranicznej oraz bezpieczeństwa, łącznie z docelowym określeniem wspólnej polityki obronnej, która po pewnym czasie mogłaby prowadzić do wspólnej obrony;
  3. umocnienie ochrony praw oraz interesów mieszkańców krajów członkowskich dzięki wprowadzeniu obywatelstwa Unii;
  4. rozwój ścisłego współdziałania w obszarze wymiaru sprawiedliwości oraz spraw wewnętrznych;
  5. utrzymanie oraz rozwój dorobku prawnego Unii.
Mimo tak daleko zarysowanych celów, UE nie ma nieograniczonych, równych krajom kompetencji. Nie ma prawa do podejmowania wszystkich postępowań, które są konieczne do realizowania tych celów. Ponieważ jej obowiązki i uprawnienia szczegółowo opisane zostały w traktatach oraz zróżnicowane w konkretnych gałęziach oraz strefach. Unia nie posiada również prawa aby w oparciu o własne decyzje poszerzać swoje uprawnienia. Nowe kompetencje może otrzymać jedynie od krajów w oparciu o traktaty. W celu zapobiegnięcia centralizacji Unii oraz nieuzasadnionemu rozrastaniu się jej zadań, za najważniejszą zasadę została uznana subsydiarność. Przedstawia ona, według jakiego sposobu mają zostać podzielone uprawnienia pomiędzy urzędami Unii a krajami a także krajami a władzami regionalnymi oraz lokalnymi. Zgodnie z nią, Unia będzie realizowała tylko te zadania, z którymi nie może sobie dać rady Władza krajowa. Reguła ta nie obejmuje branży, które zaliczają się w Obszar wyłącznych uprawnień wspólnot (np. Polityka rolna w WE). Reguła subsydiarności pełni również dodatkowe zadania. Służy szanowaniu odrębności oraz podmiotowości krajów a także wspólnot lokalnych. Jej używanie ma wpłynąć na zmniejszenie „deficytu demograficznego” w działaniu wspólnot jak również samej Unii. Podejmuje ona zobowiązanie do podejmowania decyzji, które będą jak najbliżej mieszkańców i ma zagwarantować ich wpływ na proces decyzyjny. Nie ma to wpływu na rozwiązanie wszystkich problemów, które dotyczą demokratyzacji Unii. UE to nie jest ani państwo, ani też federacja. Można ją przedstawić jako nowy typ związku pomiędzy krajami, w którym pojawiają się niektóre Elementy ponadnarodowości. Nie występują one jednak we wszystkich rodzajach współpracy. Pojawiają się jedynie tylko we wspólnotach. Zalicza się do nich:
  1. kompetencje wspólnot do wydawania aktów prawnych, które wiążą kraje oraz obowiązują bezpośrednio na ich obszarach, oraz do kontrolowania ich używania. Wspólnoty otrzymały te kompetencje jako efekt zrzeczenia się przez kraje swoich uprawnień (praw suwerennych) w konkretnych obszarach. Przez to wspólnoty dostały pewien Obszar własnych kompetencji władczych;
  2. funkcjonowanie autonomicznego porządku prawnego wspólnot, który będzie niezależny od krajów. Podlegać mają mu urzędy wspólnot, władze krajowe a także sądy, osoby prawne, fizyczne w obrębie krajów członkowskich;
  3. udział urzędów niezależnych od krajów (pozarządowych, w tym również Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego, w tworzeniu prawa wspólnot.
Chociaż kraje zrezygnowały na Rzecz wspólnot z niektórych kompetencji władczych, zatrzymały dla siebie Prawo współdecydowania. Znaczyło to, że na miejsce jednostronnych oraz suwerennych decyzji w konkretnym obszarze kwestii wyraziły zgodę na wielostronne regulowanie w zakresie wspólnych urzędów. W efekcie tego ponadnarodowość wspólnot, a tym samym i UE, otrzymała Charakter dość skromny.
3.3. Idea pomocniczości na przykładzie wybranych krajów Unii.
Cele tego rozdziału jest przybliżenie doświadczeń niemieckich dotyczących stosowania Zasady subsydiarności w realizacji publicznych usług socjalnych na Rzecz uznania Zasady subsydiarności jako istotnej idei i Zasady organizacyjnej w krajowej ustawie o pomocy społecznej oraz innych aktach prawnych normujących realizację publicznych usług społecznych. Nie ulega chyba wątpliwości, że prócz reform politycznych i gospodarczych konieczna jest w Polsce także Demokratyzacja sfery społecznej. Ze względów ustrojowych nie do przyjęcia jest, że instytucja państwa opiekuńczego jest jedynym gwarantem i realizatorem bezpieczeństwa socjalnego obywateli, a poza rządowe organizacje społeczne ograniczane są niemal wyłącznie do tych działań, którym nie może sprostać ani państwo, ani rynek. Podobnie Strategia i Doktryna integracyjna Polski z Unią Europejską nie może się ograniczać do wymiaru ekonomicznego. Ma ona bowiem także swój Wymiar geopolityczny, kulturowy i społeczny. Wychodzeniu z postkomunistycznej strefy geopolitycznej, budowie gospodarki rynkowej i systemu demokratycznego musi towarzyszyć podjęcie rekonstrukcji socjalistycznego państwa opiekuńczego i oparcia go na partnerstwie ze społeczeństwem obywatelskim. W krajach Unii Europejskiej powojenne Państwo opiekuńcze od kilku dziesięcioleci przechodzi ewolucję, której cechą jest Restrukturyzacja świadczeń społecznych oraz zmiana odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne polegające na dzieleniu odpowiedzialności między państwo, rynek, władze lokalne oraz podmioty pośrednie, takie jak pozarządowe organizacje społeczne. Państwo nie posiada monopolu w zakresie planowania i realizacji tych usług, lecz zdaje się ewoluować w kierunku państwa pomocniczego, respektującego zasadę subsydiarności, zgodnie z którą Państwo pozostaje ostatecznym gwarantem bezpieczeństwa socjalnego, lecz nie podmiotem działającym bezpośrednio. Historia idei pomocniczości sięga czasów greckich (jak już wspominałem w tradycji arystotelesowskiej), natomiast Zasada pomocniczości wypracowana została w Europie w wieku XIX, wtedy też upowszechnił się sam termin. W XIX-wiecznych Niemczech Zasada pomocniczości stanowiła dla Kościoła katolickiego i organizacji z nim związanych polityczny Wyraz sprzeciwu wobec scentralizowanej władzy świeckiej i opozycji wobec publicznej polityki społecznej Otto von Bismarcka. Interwencjonizm państwa w postaci wprowadzenia ubezpieczeń społecznych, choć niezbędny, wywołał w ówczesnych Niemczech reakcje sprzeciwu podmiotów społecznych w obawie przed monopolizacją polityki społecznej przez Państwo i traktowanie jej jako Narzędzia kontroli politycznej i społecznej, czego rezultatem było żądanie podziału odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne między Państwo a społeczeństwo. W rezultacie w drugiej połowie XIX wieku powstały dwie federacje lokalnych organizacji społecznych o charakterze religijnym (protestancka Organizacja społeczna - Diakonisches Werk oraz organizacja charytatywna Kościoła katolickiego - Caritas), które przyczyniły się do powstania czterech pozostałych dużych organizacji społecznych (Niemiecki Czerwony Krzyż, Dobroczynność Żydowska, Dobroczynność Robotnicza oraz Parytetowy Związek Socjalny), stanowiące także i obecnie niezastąpiony Podmiot zaspokajania potrzeb zbiorowych w Niemczech. W okresie po II wojnie światowej Zasada pomocniczości znajduje Wyraz w konstytucji niemieckiej oraz inspiruje Szereg aktów prawnych określających kompetencje gmin i państwa, a także precyzujących kompetencje państwa i krajów związkowych. Na gruncie niemieckiej polityki społecznej Zasada pomocniczości oznacza system, w którym wspomniane uprzednio pozarządowe organizacje społeczne mają pierwszeństwo przed instytucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed instancją wyższą. Znalazło to swój Wyraz w ustawach przyjętych w Republice Federalnej Niemiec w latach 1950-1975, zwłaszcza w ustawie o pomocy państwa dla młodzieży i ustawie o pomocy społecznej, określających pierwszeństwo podmiotów pozarządowych w świadczeniu usług z tego zakresu. I np. w przypadku, kiedy organizacje niezależne świadczą indywidualne usługi socjalne, Organy publicznej pomocy społecznej powstrzymują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków pieniężnych. Organy publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje bądź to angażują organizacje niezależne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację tych funkcji za ich zgodą. Organy publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne wobec osoby poszukującej wsparcia. Ponadto, federalna Ustawa o pomocy społecznej wart. 93 stanowi, że „instytucje publicznej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla realizacji pomocy społecznej. Państwowa Pomoc społeczna nie powinna tworzyć nowych instytucji lub usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje niezależne dysponują odpowiednimi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowiednie usługi”.27 Na podkreślenie zasługuje fakt, że Zasada subsydiarności nie zwalnia podmiotów publicznej pomocy społecznej z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi społeczne świadczone przez organizacje niezależne. To właśnie na podmiotach publicznej pomocy społecznej spoczywa „ostateczna odpowiedzialność” za udzielane świadczenia. Ich zadaniem jest wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług socjalnych, ale i zapewniających ich odpowiednią jakość. Przykładowo, w ostatnim czasie w Republice Federalnej Niemiec przy wyborze instytucji i organizacji realizujących usługi pielęgnacyjne z funduszy nowo powstałych ubezpieczeń opiekuńczych bierze się także pod uwagę takie ich cechy jak różnorodność i samorządność. W Republice Federalnej Niemiec przyjęcie Zasady subsydiarności miało więc doniosłe znaczenie dla regulacji stosunków państwa i organizacji społecznych w dziedzinie usług społecznych, stanowiąc „narzędzie orientacji” w sprawach podziału kompetencji między państwem a partnerami społecznymi. Instytucjonalizacja Zasady subsydiarności zapewniła sześciu ogólnokrajowym organizacjom pozarządowym oraz wchodzącym w ich skład lokalnym instytucjom względne pierwszeństwo na rynku usług socjalnych, co oznacza, że zarówno instytucje publiczne, jak i samorządowe oraz komercyjne nie mogą podjąć się realizacji zadań w zakresie publicznej pomocy społecznej i usług socjalnych bez uprzedniej zgody ze strony organizacji. Należy tu zwrócić uwagę na dwie zasadnicze konsekwencje stosowania Zasady pomocniczości w sytuacji Republiki Federalnej Niemiec.
  1. Zasada pomocniczości gwarantuje trzeciemu sektorowi wyraźną suwerenność w definiowaniu i realizacji zadań publicznych.
  2. Zapewnia finansowanie tych zadań ze środków budżetowych i instytucji ubezpieczeniowych.
Zasada subsydiarności, jak wskazuje doświadczenie niemieckie, jest też relacją wzajemnego zaufania oraz współzależności organizacji pozarządowych i publicznego sektora świadczeń i usług. Praktyczne zastosowanie Zasady subsydiarności w niemieckiej polityce społecznej, zwraca uwagę na funkcje organizacji niezależnych w strukturze politycznej państwa. Organizacje trzeciego sektora są bowiem nie tylko bezpośrednimi dostawcami usług, lecz biorą aktywny udział w kształtowaniu i finansowaniu programów polityki społecznej, przez co w znacznie większym stopniu Niż ma to miejsce np. we Francji są elementem systemu realizacji polityki rządu. Można Wprost mówić o zaawansowanej instytucjonalizacji i integracji freie Wobifabrtsverbande z systemem niemieckiej polityki społecznej. Wprowadzenie Zasady subsydiarności jako podstawowej Zasady regulującej funkcjonowanie usług społecznych w Niemczech stanowiło najpoważniejszą zmianę dla koncepcji publicznego systemu usług społecznych i alternatywę wobec publicznego państwa opiekuńczego. W rezultacie powstał specyficzny organizacyjny Model kompromisu politycznego z państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności organizacji obywatelskich. Nie oznacza to, że w Republice Federalnej Niemiec nie brak sceptyków tak daleko idącej instytucjonalizacji Zasady subsydiarności. W latach 60. Zasada subsydiarności Stała się przedmiotem krytyki ze strony oponentów politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży, przyznające pierwszeństwo realizacji usług socjalnych organizacjom pozarządowym, zostały uznane przez część władz lokalnych pochodzenia socjaldemokratycznego za naruszające konstytucyjne gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje publiczne w zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych. Przeciwnicy Zasady subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyjętym rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze, uznali zapisy ustawy za niesprawiedliwe dla instytucji publicznych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały pozbawione dotychczasowej roli i wyparte na Margines realizatorów usług społecznych. Po drugie, argumentowano, że Idea subsydiarności, wywodząca się z nauki społecznej Kościoła katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w warunkach nowoczesnego społeczeństwa i stanowić Zasady prawa wiążącej dla wszystkich obywateli. Po trzecie, zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak uprzywilejowanych organizacji pozarządowych w ciała o charakterze monopolistycznym na danym terenie, co pozbawiłoby obywateli możliwości swobodnego wyboru usługodawcy. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w uzasadnieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w świadczeniu usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza ciał publicznych, których Rola polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia społeczne na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu Trybunał odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości współczesnych Niemiec, wyjaśniając, że Zasada subsydiarności jest zasadą podziału zadań i kompetencji pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami społecznymi i nie odwołuje się do uzasadnień społecznej nauki Kościoła. W uzasadnieniu Trybunał wskazał także, że ze względów organizacyjnych i finansowych ani Sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie sprostać obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie współpracy sektora publicznego i niepublicznego w dziedzinie usług społecznych Niemiecki Trybunał Konstytucyjny dał Wyraz przekonaniu, że organizacje społeczne mają Prawo do świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy. W latach 90. w Republice Federalnej Niemiec podjęto na nowo debatę na Temat możliwych zastosowań, ale i ograniczeń Zasady pomocniczości. Okazją było uchwalenie ustawy o ubezpieczeniach pielęgnacyjnych. W nowym rozwiązaniu legislacyjnym utrzymano zasadę pomocniczości jako generalną zasadę organizacyjną, natomiast zrezygnowano z zapisu o warunkowym pierwszeństwie organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych z tego zakresu i wprowadzono możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz instytucji komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to nowy Impuls do dyskusji na Temat granic zastosowania Zasady pomocniczości w dziedzinie publicznych usług społecznych. Zasada subsydiarności zawarta jest w poszczególnych aktach prawnych należących do ustawodawstwa społecznego Republiki Federalnej Niemiec. Takie rozwiązanie należałoby też przyjąć w Polsce. Zamiast ustawy ramowej na Temat organizacji pożytku publicznego, która budzi wiele kontrowersji, właściwsze byłoby, na wzór niemiecki, przyjęcie Zasady pomocniczości w szeregu aktów prawnych regulujących funkcjonowanie publicznych usług społecznych.28 Warto też odwołać się do doświadczeń francuskich z początku lat 80., tj. okresu, w którym we Francji podjęto politykę decentralizacji państwa. Szczególny rozkwit organizacji społecznych nastąpił tam właśnie w wyniku polityki decentralizacji. Nie stało się to jednak przy okazji, lecz za sprawą świadomej polityki administracji rządowej, która od początku lat 80 udzielała wyraźnego poparcia współdziałaniu organizacji pozarządowych i władz lokalnych. Zgodnie z założeniami reformy decentralizacyjnej, organizacje społeczne podjęły wiele zadań publicznych w dziedzinie pomocy społecznej i usług socjalnych finansowanych w części lub całości przez państwo.


ROZDZIAŁ IVKONSTYTUCJA RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Z 2 KWIETNIA 1997r.

Obecna Konstytucja Rzeczypospolitej29Polskiej została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997r. Przeszło Miesiąc później - 25 Maja 1997r. odbyto się Referendum konstytucyjne, w którym przy niewielkiej przewadze (6 398 641 głosów „za” wobec 5 570 493 gło­sów „przeciw”) Naród opowiedział się za jej przyjęciem. Dnia 15 lipca 1997r. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwier­dził ważność referendum, uznając tym samym główny zarzut, dotyczący wymagania osiągnięcia 50% frekwencji gło­sujących, za niesłuszny (w Referendum konstytucyjnym wzięto wówczas udział 42,86% uprawnionych do głosowa­nia). Dnia 16 lipca 1997r. Konstytucję podpisał Prezydent i tego samego dnia została ogłoszona w Dzienniku Ustaw (Nr 78, poz.483), a weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia - 17 października 1997 r. Konstytucja, jako podstawowy akt ustrojowy, nie może być postrzegana w oderwaniu od dotychczasowej tradycji konstytucyjnej, czego odzwierciedlenie w aspekcie pozy­tywnym, jak i negatywnym znajdujemy we wstępie określa­nym też jako preambuła. Podobnie jak większość konstytu­cji, w tym także Polska Ustawa zasadnicza rozpoczyna się od wstępu, którego podstawowym celem jest umiejscowienie konstytucji w aspekcie politycznym i historycznym państwa. Właściwy Tekst Konstytucji składa się z 243 artykułów ujętych w 13 rozdziałach. Najwięcej miejsca poświęcono rozdziałowi I, zatytułowanemu „Rzeczpospolita”, normującemu przede wszystkim podsta­wowe Zasady ustrojowe, oraz rozdziałowi II, a więc pra­wom i wolnościom jednostki. Rozdział III reguluje źródła prawa, a następne rozdziały dotyczą kolejno: Sejmu i Sena­tu, Prezydenta, Rady Ministrów i administracji rządowej, samorządu terytorialnego, sądów i trybunałów, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, finansów publicz­nych, stanów nadzwyczajnych, zmiany Konstytucji; wylicze­nie zamyka rozdział XIII, zawierający przepisy przejściowe i końcowe.

4.1. Preambuła.
Pojęcie subsydiarności w znaczeniu Zasady występuje również w prawie konstytucyjnym. Ustawodawca w preambule do Konstytucji RP z 1997 roku odwołał się Wprost do Zasady pomocniczości, stanowiąc, że: „(...) My, Naród Polski - wszy­scy obywatele Rzeczypospolitej ustanawiamy Konstytucję RzeczypospolitejPolskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolnościi sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadziepomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot (...)”.30 Zasada pomocniczości nie jest zaliczana do klasycznych zasad konstytucyjnych współczesnych państw, a w każdym razie nie fi­guruje Pośród naczelnych zasad ustrojowych, wymienianych przezich ustawy zasadnicze. Polska jest pierwszym państwem, które zasadę tę expressis verbis konstytucjonalizowało, choć istnieją konstytucje, które ją przywołują (np. Ustawa Zasadnicza RFN, Konstytucja Portugalii). Wyrażona w nich Zasada subsydiar­ności odnosi się tylko do Unii Europejskiej i jako taka nie ma charakteru ustrojo­wego, powszechnego.31 Odwołanie się do Zasady pomocniczości w preambule Konstytucji RP jest je­dynym jej bezpośrednim śladem w ustawie zasadniczej. Ponieważ żadna Norma Konstytucji nie wyjaśnia istoty i treści tej Zasady Nauka prawa konstytucyjnego akcentuje potrzebę odwołania się w tej mierze do ogólnego wzorca zasady subsy­diarności wywodzącego się z doktryny niemieckiego ekonomisty H. Pescha oraz społecznej nauki Kościoła katolickiego. W poprzestaniu na językowej inter­pretacji terminu „pomocniczość” z uwzględnieniem funkcji przypisanej zasadzie pomocniczości w ustawie zasadniczej jako „umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”, dostrzega się niebezpieczeństwo ograniczenia treści tej Zasady do Zobowiązania państwa do bezwarunkowego świadczenia pomocy jednostkom i wspólnotom w Imię Dobra wspólnego.32 Nieumieszczenie Zasady pomocniczości w części normatywnej - wśród zasad ustrojowych Rzeczypospolitej, uregulowanych w Rozdziale I Konstytucji oraz brak normy prawnej określającej jej treść, wywołało w doktrynie prawa kon­stytucyjnego Szereg wątpliwości dotyczących między innymi kwestii charakte­ru prawnego preambuły, a tym samym charakteru prawnego zasad w niej wy­rażonych. Problem sprowadza się do tego, czy można rozciągnąć moc prawną tego, co jest poprzedzane, na to, co poprzedza. Zwrot „wstęp do Konstytucji” sugeruje bowiem, że obok Konstytucji pojawia się osobny tekst. Powyższy dy­lemat w piśmiennictwie jest różnie rozwiązywany. Skrajne poglądy głoszą, że w preambule nie istnieją żadne normy nadające się do bezpośredniego stosowania imogące być samodzielną podstawą rozstrzygnięć. Inne zaś przyznają charakter normatywnie samoistny tylko niektórym postanowieniom wstępu, podkreślając jednocześnie, że wszystkie jego postanowienia winny być traktowane jako wska­zówki w procesie stosowania dalszych postanowień Konstytucji i dookreślenia systemu wartości z niej wynikającego. Obecnie upowszechniło się przekonanie, że, niezależnie od swojej specyfiki, wstęp do Konstytucji ma Charakter normatyw­ny, a zawarte w preambule zasady, w tym i zasada subsydiarności, są zasadami prawa. Pomimo tego, że nie nakładają one na Organy państwowe konkretnych i aktualnych obowiązków, to wyznaczają jednoznacznie kierunki działalności prawodawczej oraz kierunki stosowania prawa, stając się obowiązującym kryte­rium interpretacji przepisów Konstytucji. W literaturze prawa konstytucyjnego podkreśla się, że z wyrażoną w pream­bule zasadą pomocniczości wyrażają między innymi:
  • wyrażona w art.12 ustawy zasadniczej formuła społeczeństwa obywatel­skiego, opartego na swobodzie i pluralizmie aktywności społecznej,
  • umieszczona już w pierwszym numerowanym artykule Konstytucji Zasada głosząca, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli,
  • przyjęty w Konstytucji Model stosunków między państwem a kościołami
    i związkami wyznaniowymi, stosunków opartych na zasadzie poszanowa­nia ich autonomii, wzajemnej niezależności, jak również współdziałania dla Dobra człowieka i Dobra wspólnego,
  • art.16 ust.2 Konstytucji stanowiący o uczestnictwie samorządu terytorial­nego w sprawowaniu władzy publicznej,
  • art.163 Konstytucji, formułujący Domniemanie kompetencji do wykony­wania zadań publicznych na Rzecz samorządu terytorialnego.
Za szczególny przejaw Zasady subsydiarności na skalę międzynarodową uzna­je się natomiast art.90 w powiązaniu z art.91 ust.3 Konstytucji. Wskazane przepisy przewidują odpowiednio możliwość przekazania na podstawie umowy międzynarodowej kompetencji organów władzy w niektórych sprawach na Rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego oraz bezpośrednie stosowanie prawa stanowionego przez organizację międzynarodową i jego pierw­szeństwo w przypadku kolizji z ustawami, o ile wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej tę organizację. Na takt, iż pomocniczość jest zasadą ustrojową, wskazuje, zdaniem przedsta­wicieli doktryny prawa konstytucyjnego, również treść niektórych obowiązują­cych w Polsce ustaw, wśród których wymienia się ustawę o pomocy społecznej.33 Obszerna preambuła, w odróżnieniu od dalszego tekstu ustawy zasadniczej, zawiera nie tylko treści o charakterze normatywnym, ale też wskazówki aksjologiczne, jak odwo­łanie się do Boga, mające służyć przy inter­pretowaniu przepisów Konstytucji (dlatego wstęp wyraźnie odróżnia się od zasadniczego tekstu Konstytucji formą ciągłą, bez podziału na artykuły). We wstępie do Konstytucji znajduje się odwołanie do pomocniczości jako do jednej z podstawowych zasad porządku prawnego: „... ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Odnosząc się do cytowanego fragmentu preambuły trzeba podkre­ślić, iż odwołanie się do Zasady pomocniczości w akcie normatywnym, w tym w Konstytucji, nie jest warunkiem koniecznym budowy porządku prawnego w państwie, porządku budo­wanego na podstawie tej zasady. To, czy obowiązujący System prawa po­zostaje w zgodzie z Zasada pomocniczości, może równie dobrze wynikać z konsekwentnie wprowadzanych szczegółowych unormowań urzeczywistniających tę zasadę w różnych sferach życia społecznego, będących przedmiotem prawnej regulacji albo właśnie ze względu na tę zasadę pozostawionych poza zasięgiem aktów prawotwórczych. W tym zakre­sie pozostają aktualne poglądy wyrażane jeszcze pod rządami Konsty­tucji z 1952r.34, według których Ustawa zasadnicza nie musi i nie za­wiera wszystkich zasad obowiązujących w danym porządku prawnym, a zwłaszcza w poszczególnych gałęziach prawa. Oznacza to, że konstytucyjne unormowa­nia nie przesądzają w sposób kategoryczny o zakresie, treści, a także o zasadach obowiązujących między innymi w obszarze prawa admini­stracyjnego35. Należy oczywiście zastrzec, iż te poza konstytucyjne za­sady nie mogą pozostawać w sprzeczności z uregulowaniami ustawy za­sadniczej. Wskazać należy, iż we współczesnej literaturze prawa kon­stytucyjnego prezentowane są także poglądy o wyłącznie normatywnym charakterze preambuły do ustawy zasadniczej. Nie mają one bynajmniej szczególnie nowatorskiego charakteru, albowiem tezy o normatywnej na­turze całej Konstytucji, nie wyłączając Preambuły, były wyrażane w doktry­nie, jeszcze przed przemianą ustrojową. Przychylając się do koncepcji uznających normatywny charak­ter całej preambuły do Konstytucji lub jej fragmentów odwołują­cych się do podstaw, na jakich jest kształtowany Ustrój państwa, nie sposób pominąć aksjologicznego wymiaru zasad w niej zawartych, a więc także i Zasady pomocniczości. Trzeba bowiem podkreślić, że to przecież głównie normy konstytucyjne wyraża­ją założenia aksjologiczne, będące podstawą istniejącego porządku prawnego i składające się na aksjologię systemu prawa obowiązują­cego. Zatem normy konstytucyjne wyrażają te „wartości-cele”, któ­re racjonalizują i legitymizują Prawo oraz stanowią kryterium jego oceny. Należy przy tym zaznaczyć, iż nasycenie pierwiastkiem ak­sjologicznym norm prawnych, w tym zwłaszcza norm wynikających z przepisów Konstytucji, jest zjawiskiem naturalnym i zasadnym. Jak pisze P. Winczorek: „Prawo z samej Zasady nie może być aksjologicznie indyferentne, ponieważ jest aktem świadomego wyboru. Każdy ludzki akt wyboru ma u swej podstawy jakieś przesłanki aksjologiczne związane z aprobowanym (preferowanym) przez dokonującego wybo­ru systemem (zespołem) wartości. Kwestią nie jest to, czy wartości są lub mogą być podstawą takiego wyboru, lecz to, jakie to wartości”.36 Ujęcie Zasady pomocniczości w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz „dowody” jej stopniowej implementacji do obowiązują­cego porządku prawnego, pochodzące z końca lat 80. i początku lat 90. ubiegłego wieku, uzasadniają prawny Wymiar tej zasady. Nie prze­sądzają natomiast o tym, czy posługiwanie się określeniem Zasada pomocniczości przekłada się na ujęcie pomocniczości jako Zasady prawa, w tym Zasady konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wy­maga uprzedniego wskazania warunków uznania danej Zasady za za­sadę prawa oraz warunków zaliczenia Zasady prawnej do zasad konstytucyjnych.

4.2. Zasada pomocniczości jako Zasada konstytucyjna.
Uznanie pomocniczości za zasadę prawa daje pod­stawy do przemyśleń, a w konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Zasada ta powołana expresiss verbis w tekście ustawy zasad­niczej należy do grupy zasad konsty­tucyjnych. W tym celu należałoby przede wszystkim wskazać warunki, których spełnienie nadaje zasadzie prawa przymiot Zasady konstytucyj­nej. Przedtem jednak trzeba ustalić znaczenie pojęcia „zasady konstytu­cyjne”, które jest - podobnie jak Pojęcie zasad prawa - pojęciem wielo­znacznym. W nauce prawa konstytucyjnego panował przez wiele lat pogląd, zgodnie z którym normy konstytucyjne nie nadają się do praktycznego stosowania bez rozwinięcia ich w innych ak­tach normatywnych.37 Od połowy lat 80, w znacznej mierze za sprawą działalności powoła­nego wówczas do życia Trybunału Konstytucyjnego, problematyka zasad konstytucyjnych Stała się przedmiotem bardziej wnikliwych analiz, które z kolei doprowadziły do zmian w postrzeganiu i ocenie ich normatywności. Obecnie Zasady konstytucyjne stanowią niekwestionowany Obiekt badań w nauce polskiego prawa konstytucyjnego. Zasada konstytucyjna, powinna mieć pod­stawowe znaczenie dla charakterystyki ustroju państwowego. Przyjmu­je przy tym, że „struktura i Stopień precyzji sformułowania danej normy, ani prawnicza poprawność jej obowiązywania nie są istotne. Ważne, zdaniem K. Wojtyczka, jest natomiast to, że „istnieje pewien mniej lub bardziej jasno określony Wzorzec postępowania, który uznawany jest za obowiązujący w danym systemie prawnym i do którego odwołują się or­gany państwowe, wiążąc z nim określone konsekwencje prawne”. Autor ten wskazuje też, że „często poszczególne Zasady konstytucyjne stano­wią skrótowa formę wyrażenia całego zespołu szczegółowych norm praw­nych. Według P. Tulei „mianem zasad konstytucyjnych są określane różnorodne sformułowania konstytucyjne, którym walor Zasady przypi­suje się ze względu na ich wagę oraz tradycję nazewniczą, ukształtowana w doktrynie i orzecznictwie”. Z kolei M. Zieliński zwraca uwagę, iż przy określeniu znaczenia zasad konstytucyjnych mamy do czynienia „jedno­cześnie z homonimią i z synonimicznością”. Autor ten, dla wstępnego ujęcia znaczenia rozważanego pojęcia, proponuje posłużenie się zwrotem „konstytucyjne Zasady prawa”, a to między innymi w celu wskazania na znaczenie „cechy rodzajowej” w tym zakresie.38 Współczesny dorobek nauki prawa konstytucyjnego, świadczą z jednej strony o braku jednego sporządzonego przez doktrynę katalogu zasad konstytucyjnych, z drugiej zaś dają podstawy do sformułowania listy najczęściej wyróżnia­nych zasad konstytucyjnych. Do nich należy zaliczyć zasady:
  • suwerenności narodu;
  • demokratycznego państwa prawnego (państwa prawa);
  • podziału (trójpodziału) władz (i ich równoważenia);
  • pluralizmu politycznego;
  • społecznej gospodarki rynkowej.
Listę tę uzupełniają Zasady formułowane przez poszczególnych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, które pojawiają się co praw­da w wielu katalogach i zestawieniach, jednak nie z taką częstotliwością, jak te wyżej wymienione. Należą do nich miedzy innymi zasady:
  • konstytucjonalizmu;
  • legalizmu;
  • niepodległości i suwerenności państwa;
  • jednolitości (unitarności) państwa;
  • republikańskiej formy państwa (rządów);
  • dwuizbowości parlamentu;
  • współdziałania władz;
  • odrębności i niezależności sądów oraz trybunałów;
  • reprezentacji politycznej;
  • decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego;
  • autonomii i wzajemnej niezależności oraz współdziałania w stosun­kach między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi;
  • społeczeństwa obywatelskiego;
  • Dobra wspólnego;
  • sprawiedliwości społecznej;
  • dialogu społecznego;
  • wolności i praw człowieka i obywatela;
  • przyrodzonej godności człowieka;
  • ochrony własności;
  • ochrony pracy.39
Wynikająca z przedstawionych zestawień różnica pomiędzy częścią wspólną - katalogiem zasad najczęściej pojawiających się na listach za­sad konstytucyjnych - a katalogiem zasad pojawiających się tylko w nie­których klasyfikacjach, może mieć swe źródło w odmiennym pojmowaniu zasad konstytucyjnych i w konstruowaniu ich katalogów według różnych kryteriów. Wszystko to - zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny - wywiera negatywny wpływ na praktykę stosowania prawa. Rozmaitość katalogu zasad w prawie konstytucyjnym jest groź­niejsza Niż gdzie indziej, ponieważ właśnie w prawie konstytucyjnym jest formułowanych wiele zasad „charakterystycznych czy nawet wspólnych dla wielu gałęzi prawa”. Tym bardziej wskazane byłoby przedstawienie chociażby przykła­dowych założeń i uzasadnień leżących u podstaw tworzenia poszcze­gólnych koncepcji list zasad konstytucyjnych. I tak L. Garlicki wymie­nia „najbardziej podstawowe” Zasady ustrojowe „jakie można wydobyć z tekstu konstytucji. Klasyfikacja M. Granata ilustruje „zasady Naczelne konstytucji”, z których wynikają inne normy konstytucyjne, określają cechy danej instytucji oraz wyrażają podstawowe wartości kon­stytucyjne i są za takie uznawane w orzecznictwie. M. Kruk wymienia konstytucyjne Zasady podstawowe (zwane też zasadami ogólnymi, na­czelnymi lub ustrojowymi) rozumiane jako „wyrażone w przepisach kon­stytucji (normach) idee, wartości, pojęcia, które tworzą podstawy innych norm prawnych, reguł zachowania, wyznaczają kierunek pozostałych regulacji prawnych, zwłaszcza konstytucyjnych, charakteryzują Państwo poprzez wskazanie na jego główne wartości, respektowane przez to Państwo i jego Prawo zarówno w procedurach, jak i w ustroju i koncepcji władzy oraz innych instytucji prawnych, wolności i praw obywatelskich. Według Z. Witkowskiego „zasady prawa konstytucyjnego są to najbardziej podstawowe, czy kardynalne rozstrzygnięcia pochodzące od twórcy ustawy zasadniczej, które zawierają pewne kwalifikowane tre­ści konstytucji. Rozstrzygnięcia te zwykle określają formę państwa, za­wierają ustalenia umożliwiające bardziej precyzyjne zidentyfikowanie ustroju danego państwa, ale też charakteryzują System prawa, odnoszą się do systemu ochrony konstytucji, wolności i praw jednostki”. Z kolei P. Winczorek postrzega Zasady konstytucyjne jako Zasady ustroju poli­tycznego oraz społeczno-gospodarczego państwa. Należy zaznaczyć, że Autor ten jako jedyny z wyżej wymienionych ujmuje bezpośrednio wśród zasad konstytucyjnych zasadę pomocniczości, zaliczając ją zarówno do zasad ustroju politycznego, jak i zasad ustroju społeczno-gospodarcze­go pod pojęciem zasad konstytucyjnych. Brak bezpośredniego zamieszczenia Zasady pomocniczości wśród wymienionych wyżej „podstawowych”, „naczelnych” zasad konstytucyj­nych można tłumaczyć tym, że pomocniczość tak w polskim porządku prawnym jak i w doktrynie, w dalszym ciągu pozostaje nowością. Innym tego powodem może być również i to, że katalogi zasad konsty­tucyjnych, na co wskazuje, są skoncentrowane na ustroju pań­stwa, a nie na prezentację wszystkich wielkich zasad konstytucji, do­niosłych dla interpretacji całego systemu prawa. A. Pułło wskazuje na nie zawsze dość eksponowane „te założenia kon­stytucyjne, które odnoszą się do systemu prawa i całego systemu ochro­ny praw jednostki” i które „tworzą z norm prawa konstytucyjnego pra­wo w znaczeniu materialnym”, czyniąc je rzeczywistym fundamentem porządku prawnego w państwie. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć pomocniczość. Jednak trzeba przy tym zaznaczyć, że zaliczenie Zasady pomocni­czości do katalogu zasad konstytucyjnych przez P. Winczorka oraz na­wiązanie do pomocniczości przy charakterystyce Zasady decentralizacji władzy i rozbudowy samorządności przez M. Kruk, może świadczyć o jej stopniowym ewoluowaniu ku tym z zasad konstytucyjnych, które powszechnie zostały uznane za Zasady o znaczeniu podstawowym. Wy­razem powyższej tendencji są pojawiające się już sformułowania o za­sadzie pomocniczości jako o „konstytucyjnym pryncypium ustrojowym Rzeczypospolitej Polskiej”. Obecnie, w dobie dostosowywania polskiego prawa wewnętrznego, w tym i jego zasad, do wspólnotowego porządku prawnego, w którympomocniczości jest jedną z podstawowych zasad, przyjęcie Zasady pomocniczości za konstytu­cyjna zasadę prawa nie powinno budzić zastrzeżeń. Uznanie Zasady pomocniczości za zasadę konstytucyjna daje też podstawy do włączenia jej do grona zasad zarządzających całym systemem obowiązującego prawa charakteryzują­cych się - z uwagi na rangę konstytucji - nadrzędnością w stosunku do innych norm. Konstytucyjne Zasady prawa winny być bowiem uwzględniane w sferach tworzenia i stosowania pra­wa. Wywierają istotny wpływ w dziedzinie wykładni prawa. Nie ulega więc wątpliwości kwestia wprowadzenia Zasady pomocniczości do obowiązującego porządku, w płaszczyznach zagadnień stanowienia i sto­sowania prawa.






















ROZDZIAŁ VSAMORZĄD TERYTORIALNY

Samorząd tworzony jest w celu sprawowania - w wyznaczonym zakresie - administracji państwowej. Dlatego właśnie wykonywania administracji państwowej należy uznać za przedmiot samorządu. Fakt, iż Samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze państwowym, nie budzi wątpliwości. Akceptowane jest również posługiwanie się przy tym instrumentami prawnymi typowymi dla władzy państwowej. Nie do końca uregulowana natomiast jest kwestia Zasady podziału kompetencji pomiędzy Państwo a samorząd. Jeżeli na poziomie konstytucji zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań (własnych, zleconych) i obowiązków, to podział zadań nie może być dokonany w sposób optymalny wyłącznie pomiędzy odrębne organy państwowe (jest to tzw. podział poziomy władzy).40 Podział ten powinien być dokonany w sposób pionowy, tj. poprzez dopuszczenie do sprawowania funkcji państwowych również innych podmiotów o niepaństwowym charakterze, w tym głównie samorządu terytorialnego. Zarówno doktryna, jak i wspólnota europejska przy rozstrzyganiu problemu podziału władzy posługuje się zasadą subsydiarności. Jak wcześniej zasygnalizowałem Zasada ta wywodzi się z doktryny socjalnej Kościoła, między innymi z encykliki papieskich: Rerum nova rum Leona XIII (1897r.) i Quadrogesimo Anno Piusa XI (1931r.). Pomocniczość jest zasadą podziału, od dołu do góry. „Postuluje ona, że nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, Jednostka mniejsza. Oznacza to, iż jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których ich wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania.”.41 Nie ma jednak żadnego obiektywnego, merytorycznego kryterium, pozwalającego stwierdzić, kiedy możliwości mniejszej jednostki są wyczerpane i kto miałby rozstrzygać o tym, czy i kiedy taka sytuacja zaistniała. Można zatem stwierdzić, iż istotą Zasady pomocniczości jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności. Definicja pomocniczości zawarta została w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, której art.4 ust.3 stanowi: „Obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom. Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności.”42 Można zatem stwierdzić, iż Zasada pomocniczości urosła do rangi Zasady prawnej (na razie tylko prawa międzynarodowego) i powinna zostać uwzględniona we wszystkich nowoczesnych ustawodawstwach. Stanowi ona Wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału uprawnień decydujących pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego.43 Naturalnym przeciwieństwem Zasady pomocniczości jest decentralizacja. Zakłada ona bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze państwa pomiędzy jednostki niższe. Jednakże efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy działań.

5.1. Decentralizacja administracji publicznej a Zasada pomocniczości. Decentralizacja jest przedstawiana, mię­dzy innymi jako „ustrojowoprawna Konstrukcja stosunków między podmio­tami prawa publicznego”, w której podmioty usytuowane niżej w systemie organizacyjnym państwa realizują przypisane im zadania samodzielnie.44 S. Fundowicz, w swoich badaniach nad zjawiskiem decentralizacji administracji publicznej w Polsce, przyjął rozumienie decentralizacji jako „rozdzielenie za­dań (działań) administracyjnych na różne organizacje, którymi są osoby prawne prawa publicznego”.45 Rezultatem analizy poglądów prezentowanych w piśmiennictwie polskim i zagranicznym jest ujęcie decentralizacji przedstawione przez J. Bocia. Autor ten przyjmuje, że przez Pojęcie decentralizacji należy ro­zumieć „system organizacji administracji, w którym:
  • poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje;
  • ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny;
  • i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych”.46
Wymienione wyżej ujęcia pokazują, że Zjawisko decentralizacji wią­że się przede wszystkim z kwestią szczególnego usytuowania zadań pub­licznych, ze względu na prawno ustrojowy status podmiotu powołanego do realizacji tych zadań. W zdecentralizowanym modelu administracji publicznej, zadania publiczne są wykonywane przez podmioty charakte­ryzujące się wysokim stopniem samodzielności względem innych, wyżej usytuowanych w hierarchii podmiotów administracji. Podstawową więzią łącząca podmioty w zdecentralizowanej admini­stracji publicznej jest nadzór. Kryteria i środki tego nadzoru współstanowią, wraz z przepisami prawa, granice samodzielności podmiotów realizujących zadania publiczne. Źródłem umocowania do realizacji za­dań publicznych w systemie administracji zdecentralizowanej, jest usta­wa. Dlatego też koniecznym wymogiem kształtowania i rozwoju decen­tralizacji administracji publicznej jest regulacja prawna. Natomiast urzeczywistnianie Zasady pomocniczości w sferze pra­wa ustroju administracji publicznej polega na optymalnym powierzaniu zadań podmiotom administrującym pod względem posiadanych przez te podmioty potencjałów: organizacyjnego, technicznego, finansowego, informacyjnego, itp. Z Zasady pomocniczości wypływa sposób kie­rowana, w myśl której podmioty „wyższe” winny się po­wstrzymywać od ingerowania lub od przejmowania zadań realizowanych przez podmioty „niższe”, oraz Dyrektywa przewidująca reakcję wyrażającą się w podjęciu przez podmioty „wyższe” czynnych działań wspierających podmioty „niższe” w przypadkach, gdy te ostatnie ze względu na swoje cechy, Potencjał i predyspozycje nie są w stanie realizować dotychczaso­wych zadań lub ich części. Zarysowane cechy decentralizacji administracji publicznej oraz za­sady pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej, dają podstawy do refleksji nad tym, w jakich relacjach pozostaje Proces decen­tralizacji i Elementy składające się na decentralizację do procesu urzeczy­wistniania Zasady pomocniczości w organizacji i funkcjonowaniu aparatu administracji publicznej oraz do elementów składających się na urzeczy­wistnianie tej zasady. W literaturze szeroko rozumianego prawa administracyjnego moż­na odnotować w tym zakresie różne stanowiska: I tak, pojawia się stanowisko, że Zasada pomocniczości wręcz domaga się możliwie szerokiego powierzania kompetencji samorządom. Uznając instytucję samorządu za klasyczny Wyraz decentralizacji, należałoby przy­jąć, że Decentralizacja sprzyja budo­wie struktur aparatu administracji publicznej, urzeczywistniającego w tym zakresie zasadę pomocniczości.Realizacja zasady pomocniczości wymaga konstytucyjnych gwarancji źródeł finansowania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego. Zagrożenia dla decen­tralizacji terytorialnej, jakim jest między innymi znaczący wzrost udzia­łu dotacji celowych w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, osłabia tym samym wpływ zasady pomocni­czości w sferze ustrojowej. Inne relacje zachodzących pomiędzy zjawiskiem decentralizacji a zasadą pomocniczości, to takie według którego zasa­da pomocniczości służyć musi przede wszystkim budowaniu prawidło­wych relacji między tym, co jest interesem ogólnym, a tym, co jest intere­sem lokalnym. Przy takim podejściu Zasada pomocniczości jest zatem traktowana jako środek służący, czy też wspierający budowę zdecentrali­zowanych form administracji terenowej. Wynika z tego, że Zasada ta determinuje prawodawcę do poszanowania, w fazie tworzenia prawa, tendencji nakierowanych na dekoncentrację i decentralizację władzy pub­licznej. Relacje jakie zachodzą pomiędzy decentralizacją a Zasada pomocni­czości w sferze prawa ustroju administracji publicznej są także rozważa­ne w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w jednym z wyroków na Temat wskazanych wyżej relacji o konkretyzującej roli Zasady decentralizacji władzy państwowej względem Zasady pomocniczości. 47Z kolei w innym z orzeczeń, koncentrując się na określeniu treści i granic decentralizacji przyjął, że „decentralizacja nie wyklucza możliwości przyjęcia takich rozwiązań ustrojowych, które polegają na wyłączeniu pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i przekazaniu ich innym organom wła­dzy. Wyłączenie to powinno być dokonane w zakresie określonym pra­wemu a zatem w zgodzie z Konstytucją, w drodze ustawy, przy posza­nowaniu wymogu racjonalności. Granice decentralizacji wynikać mogą także ze zmian polityki państwa, stanu gospodarki lokalnej, możliwości dostosowania administracji do wykonywania służby publicznej zgodnie z zasadą pomocniczości. Podstawowym założeniem społecznym i kon­stytucyjnym w tym zakresie jest lokowanie aparatu wykonującego zada­nia jak najbliżej obywateli, co jednak musi być dokonywane po uwzględ­nieniu wszelkich okoliczności społeczno-gospodarczych warunkujących przeprowadzone zmiany”.48 Uwzględniając poglądy prezentowane w literaturze i orzecznictwie, dotyczące oddziaływań pomiędzy konstytucyjnymi zasadami pomocni­czości i decentralizacji władzy państwowej, jak również mając na wzglę­dzie treść, cel i funkcje obu instytucji, można by sformułować następu­jące wnioski:
  • uwzględnienie Zasady pomocniczości w porządku prawnoustrojowym państwa stwarza warunki i wspiera rozwój systemu administra­cji zdecentralizowanej, a więc Zasada ta w pewnym sensie uzasadnia decentralizację władzy publicznej;
  • prawnoustrojowe rozwiązania polegające na decentralizacji admini­stracji publicznej można postrzegać jako konkretyzację zasady po­mocniczości;
  • Zasada pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicz­nej sprowadza się do powierzania zadań publicznych na możliwie najniższym poziomie struktury podmiotów administracji publicznej. Zadania publiczne rozmieszczane zgodnie z treścią Zasady pomoc­niczości w wielu wypadkach przypadają podmiotom administracji zdecentralizowanej-organom administracji samorządowej;
  • powierzenie zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej podmiotom zdecentralizowanym nie jest równoznaczne z działaniem zgodnym z zasadą pomocniczości. Ten brak swoistego „automaty­zmu” jest widoczny przy funkcjonowaniu struktur samorządowych na różnych szczeblach administracji terenowej. Powierzenie zadań publicznych organom samorządu Województwa będzie niewątpliwie wyrazem decentralizacji zadań publicznych, jednakże nie musi wcale oznaczać działania zbieżnego z zasadą pomocniczości. Może być bowiem tak, że zadania powierzone organom samorządu Województwa mogłyby być bez organizacyjnych i technicznych przeszkód realizo­wane przez Organy samorządu powiatowego, czy nawet samorządu gminnego.
Mając na uwadze powyższe wnioski należałoby stwierdzić że Decentralizacja sprzyja wypełnianiu Zasady pomocniczości. Z niej zaś wynika wymóg rozmieszczania zadań i kompetencji, w tym tak­że zadań i kompetencji, przy realizacji których dochodzi do kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki na optymalnie niskim szczeblu.49

5.2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego.
Zasada pomocniczości zakłada odpowiedzialność jednostki (w nauczaniu Kościoła - „osoby ludzkiej”) za zaspokajanie swoich potrzeb. Jednocześnie jednak przewiduje ona, w przypadku gdy Jednostka nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb, interwencję społeczności czy wspólnot, poczynając od najniż­szych, czyli rodziny, oraz innych, wyższych instytucji społeczeństwa obywatel­skiego. Dopiero gdy problemu nie da się rozwiązać w obrębie społeczeństwa obywatelskiego, wkraczać muszą Organy władzy publicznej. Innymi słowy, pojawia się zadanie publiczne. Należy zaznaczyć, że Pojęcie „zadanie publiczne” należy do sfery prawa publicznego. Jego istotą jest wykonywanie kompetencji ze skutkiem wiążącym podmioty prawa. Do sfery prawa publicznego należy jednak także zapewnienia dostarczania określonych usług niezbędnych dla funkcjonowania zbiorowości, w tym usług o charakterze społecz­nym (edukacja, kultura, Ochrona zdrowia, Pomoc społeczna itp.)50szczególnie ważna z punktu widzenia zasady pomocniczości. Administracja publiczna ma także inne zadania, o różnym zresztą charakterze prawnym. Z jednej strony, by wykonywać swoje podstawowe zadania, musi dokonywać wielu czynności ewidencyjnych i statystycznych. Z drugiej strony, skoro posiada Mienie niezbędne do wykonywania zadań, musi dokonywać odpowiednich aktów gospodarowania, które to akty mają zasadniczo Charakter cywilnoprawny i należą do sfery okreś­lanej często jako dominium; akty te są już jednak na tyle odległe od zasad­niczego przedmiotu zadań publicznych, że traktuje się je odrębnie. Gdy „pojawi się zadanie publiczne” Organy władzy publicznej są zobowiązane do zajęcia się daną sprawą. Władze publiczne nie interweniują jednak w sposób dowolny czy nawet nadmiernie szeroki, działają one tylko w celu i w granicach koniecznej pomocy. Oznacza to względność pojęcia zadań publicz­nych w czasie i w przestrzeni. W pewnych krajach i w pewnych czasach określone działania władzy publicznej będą kwalifikowane jako uprawnione zadania publiczne, a w innym miejscu lub czasie te same działania nie będą miały takiego charakteru. Gdy zidentyfikuje się zadania publiczne właściwe danemu miejscu i czasowi, wchodzi w grę Zasada pomocniczości wykonywana na najniższym z możliwych szczeblu władz publicznych. Jeżeli może mu podołać gmina, nie trzeba angażować innego szczebla samorządu terytorialnego. Państwo w znaczeniu węższym może i powinno wkraczać w rezultacie dopiero wówczas, gdy nie można oczekiwać skutecznej interwencji organów samorządu najwyższego szczebla. W obrębie aparatu państwowego znów powinno zaczynać się od najniższego jego szczebla, a więc właściwych organów terytorialnych - wyższe szczeble będą właściwe wówczas, gdy Dane zadanie nie może być należycie wykonane przez szczebel niższy. Ustawa o samorządzie gminnym formułuje zasadę domniemania zadań i kompetencji gminy -podstawowej obecnie, lecz już nie jedynej, jednostki samorządu terytorialnego - w sposób nieco węższy, ale i dokładniejszy Niż odpowiednie przepisy Konstytucji. Zgodnie z art.6 tej ustawy: „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na Rzecz innych podmiotów”, z tym że jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Mowa jest zatem nie o wszelkich zadaniach publicznych, lecz o zadaniach o znaczeniu lokalnym. Zarówno Konstytucja, jak i niektóre ustawy przejęły tradycyjny podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne (Konstytucja określa je jako „zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”) oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządo­wej. Te ostatnie wykonywane są przez jednostki samorządu z mocy ustaw. Z tego powodu, mimo że ustawa powiatowa i Ustawa wojewódzka nie używają terminu „zadania zlecone”, lecz „zadania z zakresu administracji rządowej”, takie określenie można uznać za Synonim zadań zleconych.51 Od 1 stycznia 1999r., zgodnie z art.17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego52, zerwano z uprzednim rozróżnianiem zadań własnych i zadań zleconych w ramach postępowania administracyjnego. Do 1 stycznia 1999r. obowiązywała zasada, wedle której organem wyższego stopnia w odniesieniu do organów samorządu w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej byli wojewodowie, samo­rządowe kolegia odwoławcze były właściwe tylko w sprawach należących do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie podział zadań jed­nostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej nie ma już znaczenia prawnego dla określenia organu wyższego stopnia. W rezultacie jedyną obecnie praktyczną różnicą między zadaniami własnymi i zadaniami zleconymi jest inny sposób finansowania. Inaczej zaś należy traktować kategorię zadań powierzonych, tj. zadań, które jednostki samorządu terytorialnego wyko­nują na podstawie porozumień zawartych w tym celu z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub właściwymi organami administracji rządowej. Po­rozumienia te mają Charakter szczególnych aktów prawa publicznego, a nie umów cywilnoprawnych, bowiem funkcjonują na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego; nie oznacza to jednak, że nie wynika­ją z nich określone skutki cywilnoprawne. Ustawy ustrojowe utrudniają przekazywanie w ten sposób zadań „w górę”, stwarzają natomiast warunki do przekazywania w ramach jednostek tych samych szczebli lub „w dół” - co również odpowiada zasadzie pomocniczości. Gmina może bez ograniczeń wykonywać powierzone zadania administracji rządowej (ustawa o samorządzie gminnym)53, natomiast powierzyć wykonywanie swoich okreś­lonych zadań może jedynie innej gminie w ramach porozumienia międzygmin­nego.Powiat tak samo może bez ograniczeń wykonywać powierzone zadania administracji rządowej (ustawa o samorządzie powiatowym)54, jak również przekazuje wykonywanie swoich określonych zadań gminie, na jej uzasadniony wniosek i może powierzyć prowadzenie tych zadań innym jednostkom samorządu lokalnego (tj. gminom i powiatom). Ustawa powiatowa przewiduje także odpowiednie porozumienia o powierzeniu zadań z województwem, na którego obszarze znajduje się Terytorium powiatu. Podstawę do powierzenia zadań w drodze porozumienia mogą stanowić ustawy prawa materialnego. Dotyczy to np. porozumień sąsiadujących ze sobą gmin o utworzeniu wspólnej straży gminnej czy też porozumień o połączeniu szkół różnych typów. Co do zadań własnych gminy, Ustawa z 8 marca 1990 r. określa ich istotę jako „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty”. Z Zasady do­mniemania zadań i kompetencji gminy wynika, że nie ma zamkniętego katalo­gu zadań gminy (inaczej Niż jest to w odniesieniu do powiatu i województwa), a sama Ustawa o samorządzie gminnym jej zadania własne wymienia przy­kładowo. Ustawa o samorządzie gminnym wymie­nia, jako przykładowe sprawy z zakresu zadań własnych gmin, m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg i ulic, wodociągów i kanali­zacji, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, edukacji publicznej, kultury, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrzewień, cmentarzy gminnych, porządku publicznego, bezpieczeństwa obywate­li, ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, promocji gminy czy też polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, oraz wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Określając zadania własne gminy, Ustawa o samorządzie gminny wymienia jako ich istotny typ zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zadania użyteczności pub­licznej są zdefiniowane jako zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawa traktuje wykonywanie zadań użyteczności publicznej jako istotny Element prowadzenia gospodarki komunalnej. Dokładne określenie zadań o charakterze użyteczności publicznej jest potrzebne w celu oddzielenia od siebie działalności gospodarczej gminy prowadzonej w sferze zadań użytecz­ności publicznej od działalności gospodarczej prowadzonej poza tą sferą, dopusz­czalnej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie o gospodarce komunalnej.55Niektórzy autorzy twierdzą, że działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz stanowi gospodarkę komunalną.56 Spółki z udziałem gminy w zakresie użyteczności publicznej mogą być tworzo­ne bez ograniczeń - tak jak zakłady budżetowe. Poza sferą użyteczności publicznej Gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, występujące w gminie Bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograni­czenia bezrobocia. Ponadto może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też Rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Powyższe ograniczenia nie mają jednak zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpie­czeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na Rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. W aspekcie działalności gospodarczej gminy należy zaznaczyć, że jej unormowania nigdy nie były jasno określone. Ustawa gminna (dawniej Ustawa o samorządzie terytorialnym) w pierwotnym brzmieniu przyznawała gmi­nom praktyczne nieograniczone Prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy: „Gmina oraz inna komunalna Osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne”. Ustawą z 6 listopada 1992r. dokonano zasadniczej zmiany powołanego przepisu, wprowadzając następujące brzmienie, obowią­zujące do wejścia w życie ustawy o gospodarce komunalnej: „Gmina oraz inna komunalna Osoba prawna nie może prowadzić działalności gospodarczej poza zadaniami o charakterze użyteczności publicznej”. Powyższy przepis – obecnie nie obowiązujący, nie dostarczał jednak żadnych wskazówek co do sposobu rozumienia terminu „działalność gospodarcza”. Należy podkreślić, że działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorial­nego, w tym zakresie użyteczności publicznej, nie jest, zgodnie z prawem wspólnotowym, wyłączona spod działania przepisów antymonopolowych. Przedsiębiorcy komunalni podlegają też ograniczeniom wynikającym z przepisów o pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Ustawa gminna wprowadza szczególną kategorię zadań własnych gminy, mianowicie zadania, które z mocy odpowiednich ustaw prawa materialnego mają Charakter obowiązkowy. Przed reformą 1998 r. do zadań takich należało np. prowadzenie działalności kulturalnej, prowadzenie szkół podstawo­wych czy wykonywanie określonych zadań z zakresu pomocy społecznej. Mimo że Kategoria zadań obowiązkowych nie została wprowadzona do ustawy powiato­wej ani ustawy wojewódzkiej, obecnie obowiązujące ustawodawstwo nierzadko posługuje się nią w odniesieniu do wszystkich szczebli samorządu, np. w odniesieniu do działalności kulturalnej, bibliotek lub pomocy społecznej (art.16 ustawy o pomocy społecznej).57 Obowiązek wykonania zadania polega na konieczności jego wykonywania przez daną jednostkę, podczas gdy zadania niemające tego charakteru - zgodnie z zasadą pomocniczości - powinny być wykonywane wówczas, gdy w danym miejscu i czasie występuje taka potrzeba. Obowiązkowość nie musi jednak zasadniczo oznaczać obowiązku wykonywania zadania przez jednostkę organiza­cyjną danej jednostki samorządu. Istnieje bowiem możliwość zlecania wykonywania danego zadania innym podmiotom - w szczególności organizacjom pozarządowym.58 Inną kategorią zadań są zadania na poziomie powiatu, jak to pierwotnie określono, „wyko­nywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży” - z której wynikało, że chodzi o szczególną kategorię zadań własnych.59Od 2001r. przyjęto nową, precyzyjniejszą, choć również poddającą się różnej interpretacji, formułę: „zapewnienie wykonywania określonych w usta­wach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży”. Powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami, wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej, stały się działające pod zwierzchnictwem starosty, choć w sferze zadań administracji rządowej:
  • komendy powiatowe Policji,
  • komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej,
  • powiatowe inspektoraty weterynarii,
  • powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego,
  • powiatowe stacje sanitarno-epidemiologiczne (kierowane przez powiato­wych inspektorów sanitarnych).
W rezultacie trudno jest uznać określone zadania starosty za zadania własne powiatu. Jest to Nowa Kategoria zadań jednostki samorządu terytorialnego, która nie mieści się w dotychczasowym podziale na zadania własne, zlecone i powierzone. Zadania powiatowych służb, inspekcji i straży z istoty swojej nie mogą też być powierzone powiatowi.

5.2. Sposoby wykonywania zadań samorządu terytorialnego.
Ten Aspekt Zasady pomocniczości odnosi się przede wszystkim do wykonywania zadań z zakresu szeroko rozumianych usług społecz­nych. W takim też zakresie pojawił się po raz pierwszy w orzecznictwie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym spraw pomocy społecznej. W tym znaczeniu wprowadzono go w 2001r. do Konstytucji Republiki Włoskiej. Tradycyjnie ustalenie nowego zadania publicznego oznaczało powierzenie go albo urzędowi organu właściwego w danej sprawie, albo już istniejącej agendzie publicznej, jednostce organizacyjnej powołanej do prowadzenia określonych spraw, albo powierzenie go utworzonej w tym celu agendzie publicznej. Zadania publiczne były zatem wykonywane przez odpowiednie agendy publiczne, a problemy związane z wy­konywaniem zadań publicznych sprowadzały się do wyboru odpowiedniej agendy oraz określenia podstaw jej działania. Ważnym uzupełnieniem podejścia do sposobu wykonywa­nia zadań publicznych stał się rozwój współdziałania właściwych organów, przybierający w zakresie samorządu terytorialnego jedną z coraz liczniejszych formuł współdziałania jednostek samorządu. W rozwiniętych państwach o gospodarce rynkowej poszukuje się jednak nowych rozwiązań w tej dziedzinie, odpowiadających ogólniejszym ideom prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, jak również koncepcjom „nowego zarządzania publicznego” (new public management), mającym na uwadze rolę sytuacji rynkowych w procesach zarządzania sprawami publicznymi.60 Wszystko to złożyło się na wypracowanie, w ramach Zasady pomocniczości, nowej dyrektywy odnoszącej się do sposobu wykonywa­nia zadań publicznych. Jest to mianowicie Dyrektywa wykonywania zadań publicznych, w miarę możliwości, nie przez agendy tworzone przez właściwe władze publiczne, lecz przez podmioty niepubliczne na podstawie powierze­nia zadania i w rezultacie zapewnienia im odpowiedniego finansowania. Dyrektywę tę należy w nieco odmienny sposób odnosić do tej sfery zadań publicznych, których wykonywanie uzna się za niewątpliwe prowadzenie działal­ności gospodarczej, a zatem której najwłaściwszymi wykonawcami będą przed­siębiorcy w rozumieniu przepisów dotyczących działalności gospodarczej, oraz do sfery usług społecznych. Powierzenie realizacji zadań publicznych następuje za zasadzie zakupu usług, a zakup ten następuje zasadniczo w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych – Ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. (Prawo zamówień publicznych).61Co do sfery zadań publicznych, unormował się Tryb powierzania w sposób odrębny od przepisów o zamówie­niach publicznych; podstawowe znaczenie ma tu Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.62 Innym Niż System zamówień publicznych - i bardziej złożonym - in­strumentem powierzenia przedsiębiorcom prywatnym, także organizacjom pozarządowym oraz związkom wyznaniowym realizacji zadań publicznych jest partnerstwo publiczno-prywatne, wprowadzone najpierw w prawie anglosas­kim (public-private partnership – PPP). Instrumentowi temu poświęcona jest Ustawa z 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym.63Przesłanką uchwalenia ustawy o part­nerstwie publiczno-prywatnym była chęć usunięcia psychologicznych ba­rier podejmowania określonych przedsięwzięć, przy jednoczesnym braku przeszkód prawnych do podejmowania tych przed­sięwzięć. Ustawa jest aktem normatywnym: definiuje używane w niej terminy, określa Zasady i Tryb zawierania umowy o partnerstwie publicz­no-prywatnym, nakłada na właściwe Organy obowiązek uwzględnienia skutków zawarcia takich umów, formułuje przepisy szczególne dla spółek tworzonych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego czy też określa Prawo właściwe dla sporów wynikających z umów o partnerstwie. Do podstawowych Cech partnerstwa publiczno-prywatnego zalicza się podział ryzyka między Podmiot publiczny i partnera czy partnerów prywatnych. Ustawa, zgodnie ze standardami międzynarodowymi i doświadcze­niami innych państw, nakazuje sporządzenie przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach partnerstwa stosownej analizy, obejmują­cej także Ryzyko związane z taką realizacją. W sferze usług społecznych względne pierwszeństwo, powinno przypadać organizacjom pozarzą­dowym, o ile oczywiście są one w stanie zapewnić stabilne udzielanie świadczeń o odpowiednim standardzie lub też o ile ustawodawca nie zdecydował się, że względu na szczególne społeczne znaczenie określonych usług, zachować pod­stawową publiczną infrastrukturę świadczenia tych usług. Taka decyzja ustawo­dawcy pozostaje w pewnym związku z uznaniem określonego zadania publicz­nego za obowiązkowe, choć obowiązkowy Charakter zadania sam z siebie nie przesądza o obowiązku jego wykonywania poprzez odpowiednią agendę publiczną. W odniesieniu do ustawowo zapewnionej publicznej infrastruktury świad­czenia określonych usług społecznych polskie ustawodawstwo przewiduje ją w zakresie: szpitali publicznych, publicznych przedszkoli i szkół, wykazu szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół specjalnych, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, bibliotek. Przez udział organizacji pozarządowych - podstawowych instytucji społe­czeństwa obywatelskiego - w wykonywaniu zadań publicznych dokonuje się Proces uspołecznienia państwa, w ramach którego odpowiednie władze publiczne zachowują odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicz­nych, lecz nie zajmują się samym wykonywaniem, powierzając je odpowiednim podmiotom obywatelskim. Termin „organizacja pozarządowa” przeszedł do naszego języka prawnego z terminologii anglosaskiej (non-ggovernmental organization), a w ślad za nią z terminologii międzynarodo­wej. Uznać go można za ogólne określenie zrzeszeń i fundacji, których swobodę tworzenia i działania gwarantuje art. 12 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Poraz pierwszy termin „organizacja pozarządowa” wystąpił w naszym usta­wodawstwie w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecz­nej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.64Organizacje pozarządowe rozu­miane są jednak w tej ustawie wąsko - jako „stowarzyszenia, związki, izby oraz organizacje pracodawców i pracobiorców, w szczególności działające na Rzecz osób niepełnosprawnych, tworzone na podstawie odrębnych przepisów”. Oznacza to, że jest to Synonim „organizacji społecznej” (o zasięgu ogólnopolskim), terminu, który - najpierw jako „organizacja społecz­na ludu pracującego miast i wsi” - był szeroko stosowany w okresie socjalizmu i wciąż zachował się w wielu przepisach prawa, poczynając od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie powołana Ustawa dotycząca osób niepełnosprawnych posługuje się złożonym wyrażeniem „organizacje pozarządowe i fundacje”, nadając tak określonym pod­miotom pewne uprawnienia. Nieco odrębnie Ustawa stwierdza, że or­ganizacje pozarządowe (również o charakterze lokalnym), a także jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania w zakresie rehabilitacji zawo­dowej, społecznej i leczniczej na zlecenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Przepisy prawa - nawet dotyczące pomocy społecznej - nie zawierały jednak wystarczających gwarancji realizacji Zasady pomocniczości, pozostawiały bowiem wybór sposobu wyko­nywania zadań uznaniu właściwego organu władz publicznych. Przepisy były zatem cząstkowe i nie rozwiązywały rozważanych kwestii w sposób wystar­czający.Próbę stworze­nia odpowiednich przepisów w oparciu o nowoczesne rozumienie Zasady pomocniczości zawierał Projekt ustawy o współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. W efekcie długich prac parlamentar­nych Uchwała weszła w życie 30 czerwca 2003 r.65Ustawa wprowadza Pojęcie działalności pożytku publicznego, tj. działalności prowadzonej przez organizacje pozarządowe (zdefiniowane stosunkowo szeroko jako jednostki organizacyjne niebędące jednostkami sektora finansów publicz­nych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, przy czym Ustawa wyłącza pewne podmioty, jak partie polityczne czy fundacje utworzone wyłącznie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jak też stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego) oraz jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do kościołów i związków wyznaniowych, w dziedzinach określonych w ustawie - odpowiadających sferze szczególnie istotnych z punktu widzenia ustawodawcy zadań publicznych. W tej sferze Organy administracji publicznej, a zatem w istotnej mierze organy jednostek samorządu terytorialnego, powinny współpracować z organiza­cjami pozarządowymi. Współpraca -odbywająca się na zasadach pomoc­niczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkuren­cji i jawności -może w szczególności przybierać formy: wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowania z organizacjami, odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statuto­wej tych organizacji, tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właś­ciwych organów administracji publicznej, zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie - w formie powierzenia wykonywania tych zadań (tj. wraz ze sfinansowaniem ich realizacji) lub w formie wsparcia (tj. dofinansowania organizacji realizującej zadania publiczne). Ustawa nakłada na Organy administracji publicznej - a zatem i Organy jednostek samorządu terytorialnego - obowiązek współpracy z zainteresowany­mi organizacjami pozarządowymi, lecz nie obowiązek współpracy w określonej formie, bowiem wybór formy należy do współpracujących partnerów. Na Organy stanowiące jednostek samorządu nałożono jednak obowiązek uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi i odpowiadającymi im kościelnymi jednostkami organizacyjnymi. Ustawa określa Zasady i Tryb zlecania, jawny i konkursowy, co oznacza wyłączenie stosowania w tym zakresie przepisów o zamówieniach publicznych. Przewidziano nadanie statusu prawnego organizacji pożytku publicznego podmiotom spełniającym szczególne wymogi ustawowe, właściwe najwyższym standardom działania organizacji pozarządowych. Organizacje pożytku publicznego mają korzystać ze szczególnych przywilejów, m.in. podatkowych, ale też i podlegają one szczegól­nym obowiązkom, w tym nadzorowi ministra właściwego do spraw zabezpiecze­nia społecznego (Minister Pracy był głównym inicjatorem i animatorem prac nad projektem). Ponieważ jedną z charakterystycznych Cech organizacji pozarządowych jest szerokie odwołanie się do ochotniczych i nie­odpłatnych świadczeń osobistych na ich rzecz, Ustawa normuje również ogólnie instytucję wolontariatu. Przepisy dotyczące wolontariatu mają mieć jednak szerszy zakres zastosowania, odnoszą się również do korzystania ze świadczeń wolontariuszy przez Organy admini­stracji publicznej (a zatem i Organy samorządu terytorialnego) oraz jednostki organizacyjne podległe tym organom lub przez nie nadzorowane. We wszystkich przypadkach wyłączone jest korzystanie ze świadczeń wolontariuszy w ramach działalności gospodarczej danego podmiotu, cała Ustawa dąży bowiem do od­dzielenia od siebie działalności gospodarczej, właściwej sektorowi przedsiębior­ców, od działalności nienastawionej na uzyskanie zysku, właściwej sektorowi organizacji pozarządowych oraz organom i instytucjom władzy publicznej.66 Stworzona zatem została podstawa systemowego unormowania wielu aspek­tów zasady pomocniczości rozumianej jako Dyrektywa określenia takiego sposo­bu wykonywania zadań publicznych, który w optymalnym stopniu wykorzystuje Potencjał społeczeństwa obywatelskiego.



















ZAKOŃCZENIE

Zasada pomocniczości, wywodząca się z nurtu społecznej nauki Kościoła przełomu XIX i XX w, obecna we Wspólnocie Europejskiej i uznawana za jedną z jej podstawowych zasad, została usytuowana w obecnej Konstytucji wśród głównych zasad obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej. Zasługuje więc na Miano Zasady konstytucyjnej. Treść jaką przedstawia Zasada wskazuje jej silne znaczenie w sferze współpracy. Wynika to z tego, że Zasada pomocniczości wiąże się nierozerwalnie z relacją społeczeństwo-jednostka. Funkcje i zadania realizowane przez Społeczeństwo wskazują na jego podległy Charakter względem jednostki. Zasada pomocniczości jako Zasada prawna jest obecna zarówno na etapie tworzenia prawa jak i jego realizacji. Z jednej strony wyznacza granicę regulacji administracyjnoprawnej, w której jednostka jest zdolna do zaspokojenia swoich potrzeb. Tu Jednostka chroniona jest przed nieuzasadnioną ingerencją prawodawcy. Równocześnie zasad pomocniczości zakłada wsparcie jednostki w sytuacji, gdy ta nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb. Z drugiej strony, Zasada pomocniczości w sferze realizacji prawa, wymaga, aby cały Proces odbywał się w zgodzie z tą zasadą. Gruntowne poznanie Zasady pomocniczości, ze względu na jej wieloznaczność i niedoprecyzowanie, wymagałoby znacznego rozszerzenia tego opracowania. Myślę, że omawiane w powyższej pracy aspekty, pozwolą na zapoznanie się z zasadą pomocniczości i tematem współpracy państwo-jednostka.











BIBLIOGRAFIA
Andrzejewski M., Świadczenia z pomocy społecznej a obowiązki alimentacyjne członków rodzin, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1999, nr 3/4 , s.57. Arystoteles, Polityka z dodaniem pseudo-arystotelewskiej ekonomiki, L. Piotrowicz, Warszawa, 1964. Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999. Bandarzewski K., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004. Bąkowski T., Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle Zasady pomocniczości. Warszawa 2007. Boć J., Administracja publiczna, Wrocław 2003. Bruncz D. P., Katolicyzm, red. Ekumenizm.pl, 2004. Czarnow S., Zespolenie służb inspekcji i straży powiatowych w kontekście zadań powiatu, Samorząd Terytorialny 2003. Dawidowicz W., Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978. Fundowicz S., Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003. Gilowska Z., Subsydiarność – Samorząd terytorialny – decentralizacja. Warszawa 1997. Höffner J., Chrześcijańska Nauka społeczna, Warszawa 1999. Izdebski H., Fundacje i stowarzyszenia, Łomianki 2001. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 2004. JAN PAWEŁ II, Cywilizacja miłości rodzi się w rodzinie, "L'Osservatore Romano" 2002. JAN PAWEŁ II, Demokracja i wartości, "L'Osservatore Romano" 2000. JAN PAWEŁ II, Rozwój, globalizacja, Dobro człowieka, "L'Osservatore Romano" 2000. JAN PAWEŁ II, Wielki Jubileusz Roku 2000 w życiu Kościoła, 9, "L'Osservatore Romano" (wyd. pol.) 2001. Jeżewski J., Podział kompetencji między Samorząd terytorialny a Państwo we Francji, Samorząd Terytorialny 1992. Kalina-Prasznic U., Encyklopedia prawa, Warszawa 1999. Kampka F., Antropologiczne i społeczne podstawy ładu gospodarczego w świetle nauczania Kościoła, Lublin 1995. Leidinger A., Decentralizacja i Wzmocnienie samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1992. Leś E., Niemieckie Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: Transformacja Sfery Społecznej w Polsce a Niemieckie Doświadczenia, Fundacja im. Friedricha Eberta w Polsce, Warszawa 1996. Majka J., Katolicka Nauka społeczna, Warszawa 1988. Millon-Delsol Ch., Zasada subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne. Warszawa 1998. Piwowarski W., Pomoc dla samopomocy w świetle katolickiej nauki społecznej, "Roczniki Nauk Społecznych" 1986. Piwowarski W., Zasada pomocniczości, Słownik. Piwowarski W., Zasada solidarności, (red.), Słownik. Popławska E., Zasada pomocniczości (subsydiarności), Kraków 1999. Popławska E., Zasada pomocniczości w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000. Pułło A., Idee ogólne a Zasady prawa konstytucyjnego, PiP 1995. Saint-Ouen F., Podział władzy w demokracji europejskiej, Samorząd Terytorialny 1991. Schnapp T. E., Samorząd jako Element polityki porządku państwowego. Samorząd Terytorialny 1991. Sobór Watykański II, Konstytucja duszpasterska o Kościele. Spieker M., Zasada pomocniczości: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, Społeczeństwo nr 5, 1995. Szpor A., Państwo a subsydiarność jako zasad prawa w UE i w Polsce, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1 i 2. Stahl M., Zadania samorządu terytorialnego po reformach,Administracja publiczna u progu XXI wieku,Przemyśl 2000. Szymczyk J., Jakie Państwo:: opiekuńcze czy pomocnicze?, "Chrześcijanin w świecie" 1993. Św. Tomasz z Akwinu, O władzy, J. Salij, Kęty 1999. Tkaczyński J. W., Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht. 1998. Wesołowski W., Zasada pomocniczości w nauczaniu Jana Pawła II, 1993. Wienand dr M., „System socjalny i Praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec”, Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge, Frankfurt am Main, 1999. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r., Warszawa 2000. Zawicki M., New Public Management – zarys koncepcji zarządzania publicznego, Kraków 2002. Zgud Z., Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Zakamycze 1999. Zielińska-Głębocka A., Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej, SM 1998. Zieliński M., Konstytucyjne zasad prawa, Warszawa 1997.






























AKTY PRAWNE
Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952r. (tekst jednolity Dz.U. z 1976r., Nr 7, poz.36 - z późniejszymi zmianami). Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 - z późniejszymi zmianami). Ustawa z dnia 20 grudnia 1966r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz.43 - z późniejszymi zmianami). Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997r., Nr 123, poz.776 – z późniejszymi zmianami, tekst archiwalny). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071). Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1592). Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003r. Nr 96, poz.873 – z późniejszymi zmianami). Ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 223, poz.1655 - z późniejszymi zmianami). Ustawa z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009r. Nr 19, poz.100). Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz.1362 z późniejszymi zmianami). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 2005r. , Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz.131. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2006r. U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz.80.
Akty prawne pochodzą z Systemu Informacji Prawnej LEX Typ:: LEX dla Samorządu Terytorialnego ver.6.6.845 – aktualizacja na Dzień 09.04.2010r. 1 Ch. Millon-Delsol, Zasada subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne. Warszawa 1998, s.29 2 Op.cit. s.5 i s.9 3 Arystoteles, Polityka z dodaniem pseudo-arystotelewskiej ekonomiki, L. Piotrowicz, Warszawa, 1964, s.109 4 Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Zakamycze 1999, s.13 5 Św. Tomasz z Akwinu, O władzy, J. Salij, Kęty 1999, s 226. 6 Op.cit. s.228 7 Ch. Millon-Delsol, Zasada subsydiarności... Warszawa 1998, s.17 8 JAN PAWEŁ II, Cywilizacja miłości rodzi się w rodzinie, "L'Osservatore Romano" 2002, nr 5, s. 50. 9 W. Piwowarski, Zasada solidarności, (red.), Słownik..., s. 198. 10 J. Majka, Katolicka Nauka społeczna, Warszawa 1988, s. 365. 11 J. Höffner, Chrześcijańska Nauka społeczna, Warszawa 1999, s. 56. 12 W. Piwowarski, Zasada pomocniczości, Słownik ..., s. 197-198. 13 J. Szymczyk, Jakie Państwo:: opiekuńcze czy pomocnicze?, "Chrześcijanin w świecie" 1993, nr 2, s. 219. 14 W. Piwowarski, Pomoc dla samopomocy w świetle katolickiej nauki społecznej, "Roczniki Nauk Społecznych" 1986, z. 1, s. 37. 15 JAN PAWEŁ II, Demokracja i wartości, "L'Osservatore Romano" 2000, nr 6, s. 5. 16 W. Wesołowski, Zasada pomocniczości w nauczaniu Jana Pawła II, 1993, nr 2, s. 262-263. 17 JAN PAWEŁ II, Rozwój, globalizacja, Dobro człowieka, "L'Osservatore Romano" 2000, nr 6, s. 40. 18 D.P. Bruncz, Katolicyzm, red. Ekumenizm.pl, 2004r. 19 F. Kampka, Antropologiczne i społeczne podstawy ładu gospodarczego w świetle nauczania Kościoła, Lublin 1995, s.65. 20 JAN PAWEŁ II, Wielki Jubileusz Roku 2000 w życiu Kościoła, 9, "L'Osservatore Romano" (wyd. pol.) 2001, nr 2, s. 52. 21 Sobór Watykański II, Konstytucja duszpasterska o Kościele, s.553 22 M. Spieker, Zasada pomocniczości: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, Społeczeństwo nr 5 1995. 23 Z. Gilowska, Subsydiarność – Samorząd terytorialny – decentralizacja. Warszawa 1997, s.230. 24 E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności), Kraków 1999, s.189. 25 J.W. Tkaczyński, Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht. 1998, nr 10. 26 A. Zielińska-Głębocka, Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej, SM 1998. 27 dr M. Wienand, „System socjalny i Praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec”, Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge, Frankfurt am Main, 1999
28 Ewa Leś, Niemieckie Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: Transformacja Sfery Społecznej w Polsce a Niemieckie Doświadczenia, Fundacja im. Friedricha Eberta w Polsce, Warszawa 1996, s. 11. 29 Dz.U. Nr 78 poz.483 z 1997r. z późniejszymi zmianami. 30 Dz.U. Nr 78 poz.483 z 1997r. z późniejszymi zmianami. 31 E. Popławska, Zasada pomocniczości w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000. 32 A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasad prawa w UE i w Polsce, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1 i 2. 33 M. Andrzejewski, Świadczenia z pomocy społecznej a obowiązki alimentacyjne członków rodzin, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1999, nr 3/4 , s.57. 34 Dz.U. Nr 7, poz.36 z 1976r. – Tekst jednolity 35 W. Dawidowicz, Polskie Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s.42 36 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s.81 37 A. Pułło. Idee ogólne a Zasady prawa konstytucyjnego, PiP 1995, s.16. 38 M. Zieliński, Konstytucyjne zasad prawa, Warszawa 1997, s.60. 39 L. Garlicki, Polskie Prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 54. 40 T.E. Schnapp, Samorząd jako Element polityki porządku państwowego. Samorząd Terytorialny 1991, nr 7-8, s.4-5. 41 F.Saint-Ouen, Podział władzy w demokracji europejskiej, Samorząd Terytorialny 1991, nr 6, s.4. 42 J.Jeżewski, Podział kompetencji między Samorząd terytorialny a Państwo we Francji, Samorząd Terytorialny 1992, nr 3, s.34. 43 A. Leidinger, Decentralizacja i Wzmocnienie samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1992, nr 10, s.55. 44 U. Kalina-Prasznic, Encyklopedia prawa, Warszawa 1999, s.102-103. 45 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s.28. 46 J. Boć, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s.185 47 TK z dnia 7 grudnia 2005r. , Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz.131. 48 TK z dnia 18 lipca 2006r. U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz.80. 49 T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle Zasady pomocniczości. Warszawa 2007, str. 182. 50 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s.104 51 M. Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach,Administracja publiczna u progu XXI wieku, Przemyśl 2000, s.522. 52 Dz.U. Nr 98 z 2000, poz.1071 – Tekst jednolity. 53 Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 – Tekst jednolity. 54 Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1592 – Tekst jednolity. 55 Dz.U. Nr 9 z 1997r., poz.43 z późniejszymi zmianami. 56 K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s.112 57 Dz.U. Nr 175 z 2009r., poz. 1362 – Tekst jednolity. 58 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r., Warszawa 2000, s.19 59 S. Czarnow, Zespolenie służb inspekcji i straży powiatowych w kontekście zadań powiatu, Samorząd Terytorialny 2003, nr 3. 60 M. Zawicki, New Public Management – zarys koncepcji zarządzania publicznego, Kraków 2002, s.72 61 Dz.U. Nr 223 z 2007r., poz.1655 – Tekst jednolity, z późniejszymi zmianami. 62 Dz.U. Nr 96 z 2003r., poz.873 – z późniejszymi zmianami 63 Dz.U. Nr 19 z 2009r. poz.100 64 Dz.U. Nr 123 z 1997r., poz.776 – z późniejszymi zmianami 65 Dz.U. Nr 96 z 2003r., poz.873 z późniejszymi zmianami 66 H. Izdebski, Fundacje i stowarzyszenia, Łomianki 2001, s.283
str 1
Wprowadzenie
zasady subsydiarności jako podstawowej [[zasady]] regulującej
funkcjonowanie usług społecznych w Niemczech stanowiło najpoważniejszą zmianę dla
koncepcji publicznego systemu usług społecznych i alternatywę wobec publicznego państwa
opiekuńczego. W rezultacie powstał specyficzny organizacyjny model kompromisu
politycznego z państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności organizacji
obywatelskich.
Nie oznacza to, że w Republice Federalnej Niemiec nie brak sceptyków tak daleko
idącej instytucjonalizacji [[zasady]] subsydiarności. W latach 60. zasada subsydiarności [[stała]] się
przedmiotem krytyki ze strony oponentów politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży,
przyznające pierwszeństwo realizacji usług socjalnych organizacjom pozarządowym, zostały
uznane przez część władz lokalnych pochodzenia socjaldemokratycznego za naruszające
konstytucyjne gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje
publiczne w zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych.
Przeciwnicy [[zasady]] subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyjętym
rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze, uznali zapisy ustawy za niesprawiedliwe dla
instytucji publicznych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały
pozbawione dotychczasowej roli i wyparte na [[margines]] realizatorów usług społecznych. Po
drugie, argumentowano, że [[idea]] subsydiarności, wywodząca się z nauki społecznej Kościoła
katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w warunkach nowoczesnego
społeczeństwa i stanowić [[zasady]] prawa wiążącej dla wszystkich obywateli. Po trzecie,
zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak uprzywilejowanych organizacji
pozarządowych w ciała o charakterze monopolistycznym na danym terenie, co pozbawiłoby
obywateli możliwości swobodnego wyboru usługodawcy.
Niemiecki [[Trybunał Konstytucyjny]] ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w
uzasadnieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w świadczeniu
usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza ciał
publicznych, których [[rola]] polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia społeczne
na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu [[Trybunał]] odniósł się także do zarzutu
dotyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości współczesnych
Niemiec, wyjaśniając, że [[zasada]] subsydiarności jest zasadą podziału zadań i kompetencji
pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami społecznymi i nie odwołuje się do
uzasadnień społecznej nauki Kościoła.
W uzasadnieniu [[Trybunał]] wskazał także, że ze względów organizacyjnych i
finansowych ani [[sektor]] publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie
30

Wprowadzenie
zasady subsydiarności jako podstawowej Zasady regulującej
funkcjonowanie usług społecznych w Niemczech stanowiło najpoważniejszą zmianę dla
koncepcji publicznego systemu usług społecznych i alternatywę wobec publicznego państwa
opiekuńczego. W rezultacie powstał specyficzny organizacyjny model kompromisu
politycznego z państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności organizacji
obywatelskich.
Nie oznacza to, że w Republice Federalnej Niemiec nie brak sceptyków tak daleko
idącej instytucjonalizacji Zasady subsydiarności. W latach 60. zasada subsydiarności Stała się
przedmiotem krytyki ze strony oponentów politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży,
przyznające pierwszeństwo realizacji usług socjalnych organizacjom pozarządowym, zostały
uznane przez część władz lokalnych pochodzenia socjaldemokratycznego za naruszające
konstytucyjne gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje
publiczne w zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych.
Przeciwnicy Zasady subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyjętym
rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze, uznali zapisy ustawy za niesprawiedliwe dla
instytucji publicznych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały
pozbawione dotychczasowej roli i wyparte na Margines realizatorów usług społecznych. Po
drugie, argumentowano, że Idea subsydiarności, wywodząca się z nauki społecznej Kościoła
katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w warunkach nowoczesnego
społeczeństwa i stanowić Zasady prawa wiążącej dla wszystkich obywateli. Po trzecie,
zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak uprzywilejowanych organizacji
pozarządowych w ciała o charakterze monopolistycznym na danym terenie, co pozbawiłoby
obywateli możliwości swobodnego wyboru usługodawcy.
Niemiecki Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w
uzasadnieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w świadczeniu
usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza ciał
publicznych, których Rola polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia społeczne
na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu Trybunał odniósł się także do zarzutu
dotyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości współczesnych
Niemiec, wyjaśniając, że Zasada subsydiarności jest zasadą podziału zadań i kompetencji
pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami społecznymi i nie odwołuje się do
uzasadnień społecznej nauki Kościoła.
W uzasadnieniu Trybunał wskazał także, że ze względów organizacyjnych i
finansowych ani Sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie
30
str 2
jest - podobnie jak [[pojęcie]] zasad prawa - pojęciem wieloznacznym. W nauce prawa
konstytucyjnego panował przez wiele lat pogląd, zgodnie z którym normy konstytucyjne nie
nadają się do praktycznego stosowania bez rozwinięcia ich w innych aktach normatywnych.
37
Od połowy lat 80, w znacznej mierze za sprawą działalności powołanego wówczas do życia
Trybunału Konstytucyjnego, problematyka zasad konstytucyjnych [[stała]] się przedmiotem bardziej
wnikliwych analiz, które z kolei doprowadziły do zmian w postrzeganiu i ocenie ich
normatywności. Obecnie [[zasady]] konstytucyjne stanowią niekwestionowany [[obiekt]] badań w nauce
polskiego prawa konstytucyjnego.
Zasada konstytucyjna, powinna mieć podstawowe znaczenie dla charakterystyki ustroju
państwowego. Przyjmuje przy tym, że „struktura i [[stopień]] precyzji sformułowania danej normy,
ani prawnicza poprawność jej obowiązywania nie są istotne. Ważne, zdaniem K. Wojtyczka, jest
natomiast to, że „istnieje pewien mniej lub bardziej jasno określony [[wzorzec]] postępowania, który
uznawany jest za obowiązujący w danym systemie prawnym i do którego odwołują się organy
państwowe, wiążąc z nim określone konsekwencje prawne”. [[Autor]] ten wskazuje też, że „często
poszczególne [[zasady]] konstytucyjne stanowią skrótowa formę wyrażenia całego zespołu
szczegółowych norm prawnych. Według P. Tulei „mianem zasad konstytucyjnych są określane
różnorodne sformułowania konstytucyjne, którym walor [[zasady]] przypisuje się ze względu na ich
wagę oraz tradycję nazewniczą, ukształtowana w doktrynie i orzecznictwie”. Z kolei M. Zieliński
zwraca uwagę, iż przy określeniu znaczenia zasad konstytucyjnych mamy do czynienia „jedno-
cześnie z homonimią i z synonimicznością”. [[Autor]] ten, dla wstępnego ujęcia znaczenia
rozważanego pojęcia, proponuje posłużenie się zwrotem „konstytucyjne [[zasady]] prawa”, a to
między innymi w celu wskazania na znaczenie „cechy rodzajowej” w tym zakresie.
38
Współczesny dorobek nauki prawa konstytucyjnego, świadczą z jednej strony o braku
jednego sporządzonego przez doktrynę katalogu zasad konstytucyjnych, z drugiej zaś dają
podstawy do sformułowania listy najczęściej wyróżnianych zasad konstytucyjnych. Do nich
należy zaliczyć zasady:
-
-
-
-
-
suwerenności narodu;
demokratycznego państwa prawnego (państwa prawa);
podziału (trójpodziału) władz (i ich równoważenia);
pluralizmu politycznego;
społecznej gospodarki rynkowej.
37
38
A. Pułło.
Idee ogólne a [[zasady]] prawa konstytucyjnego, PiP 1995, s.16.
M. Zieliński,
Konstytucyjne zasad prawa,
Warszawa 1997, s.60.
37

jest - podobnie jak Pojęcie zasad prawa - pojęciem wieloznacznym. W nauce prawa
konstytucyjnego panował przez wiele lat pogląd, zgodnie z którym normy konstytucyjne nie
nadają się do praktycznego stosowania bez rozwinięcia ich w innych aktach normatywnych.
37
Od połowy lat 80, w znacznej mierze za sprawą działalności powołanego wówczas do życia
Trybunału Konstytucyjnego, problematyka zasad konstytucyjnych Stała się przedmiotem bardziej
wnikliwych analiz, które z kolei doprowadziły do zmian w postrzeganiu i ocenie ich
normatywności. Obecnie Zasady konstytucyjne stanowią niekwestionowany Obiekt badań w nauce
polskiego prawa konstytucyjnego.
Zasada konstytucyjna, powinna mieć podstawowe znaczenie dla charakterystyki ustroju
państwowego. Przyjmuje przy tym, że „struktura i Stopień precyzji sformułowania danej normy,
ani prawnicza poprawność jej obowiązywania nie są istotne. Ważne, zdaniem K. Wojtyczka, jest
natomiast to, że „istnieje pewien mniej lub bardziej jasno określony Wzorzec postępowania, który
uznawany jest za obowiązujący w danym systemie prawnym i do którego odwołują się organy
państwowe, wiążąc z nim określone konsekwencje prawne”. Autor ten wskazuje też, że „często
poszczególne Zasady konstytucyjne stanowią skrótowa formę wyrażenia całego zespołu
szczegółowych norm prawnych. Według P. Tulei „mianem zasad konstytucyjnych są określane
różnorodne sformułowania konstytucyjne, którym walor Zasady przypisuje się ze względu na ich
wagę oraz tradycję nazewniczą, ukształtowana w doktrynie i orzecznictwie”. Z kolei M. Zieliński
zwraca uwagę, iż przy określeniu znaczenia zasad konstytucyjnych mamy do czynienia „jedno-
cześnie z homonimią i z synonimicznością”. Autor ten, dla wstępnego ujęcia znaczenia
rozważanego pojęcia, proponuje posłużenie się zwrotem „konstytucyjne Zasady prawa”, a to
między innymi w celu wskazania na znaczenie „cechy rodzajowej” w tym zakresie.
38
Współczesny dorobek nauki prawa konstytucyjnego, świadczą z jednej strony o braku
jednego sporządzonego przez doktrynę katalogu zasad konstytucyjnych, z drugiej zaś dają
podstawy do sformułowania listy najczęściej wyróżnianych zasad konstytucyjnych. Do nich
należy zaliczyć zasady:
-
-
-
-
-
suwerenności narodu;
demokratycznego państwa prawnego (państwa prawa);
podziału (trójpodziału) władz (i ich równoważenia);
pluralizmu politycznego;
społecznej gospodarki rynkowej.
37
38
A. Pułło.
Idee ogólne a Zasady prawa konstytucyjnego, PiP 1995, s.16.
M. Zieliński,
Konstytucyjne zasad prawa,
Warszawa 1997, s.60.
37
str 3
-
uwzględnienie [[zasady]] pomocniczości w porządku prawnoustrojowym państwa stwarza
warunki i wspiera rozwój systemu administracji zdecentralizowanej, a więc [[zasada]] ta w
pewnym sensie uzasadnia decentralizację władzy publicznej;
-
-
prawnoustrojowe rozwiązania polegające na decentralizacji administracji publicznej można
postrzegać jako konkretyzację [[zasady]] pomocniczości;
zasada pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej sprowadza się do
powierzania zadań publicznych na możliwie najniższym poziomie struktury podmiotów
administracji publicznej. Zadania publiczne rozmieszczane zgodnie z treścią [[zasady]] pomoc-
niczości w wielu wypadkach przypadają podmiotom administracji zdecentralizowanej-
organom administracji samorządowej;
-
powierzenie zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej podmiotom
zdecentralizowanym nie jest równoznaczne z działaniem zgodnym z zasadą pomocniczości.
Ten brak swoistego „automatyzmu” jest widoczny przy funkcjonowaniu struktur
samorządowych na różnych szczeblach administracji terenowej. Powierzenie zadań
publicznych organom samorządu [[województwa]] będzie niewątpliwie wyrazem decentralizacji
zadań publicznych, jednakże nie musi wcale oznaczać działania zbieżnego z zasadą
pomocniczości. Może być bowiem tak, że zadania powierzone organom samorządu
województwa mogłyby być bez organizacyjnych i technicznych przeszkód realizowane przez
organy samorządu powiatowego, czy nawet samorządu gminnego.
Mając na uwadze powyższe wnioski należałoby stwierdzić że [[decentralizacja]] sprzyja
wypełnianiu [[zasady]] pomocniczości. Z niej zaś wynika wymóg rozmieszczania zadań i
kompetencji, w tym także zadań i kompetencji, przy realizacji których dochodzi do kształtowania
administracyjnoprawnej sytuacji jednostki na optymalnie niskim szczeblu.
49
5.2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego.
Zasada pomocniczości zakłada odpowiedzialność jednostki (w nauczaniu Kościoła -
„osoby ludzkiej”) za zaspokajanie swoich potrzeb. Jednocześnie jednak przewiduje ona, w
przypadku gdy [[jednostka]] nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb, interwencję
społeczności czy wspólnot, poczynając od najniższych, czyli rodziny, oraz innych, wyższych
instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Dopiero gdy problemu nie da się rozwiązać w
49
T. Bąkowski,
Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości.
Warszawa 2007,
str. 182.
45

-
uwzględnienie Zasady pomocniczości w porządku prawnoustrojowym państwa stwarza
warunki i wspiera rozwój systemu administracji zdecentralizowanej, a więc Zasada ta w
pewnym sensie uzasadnia decentralizację władzy publicznej;
-
-
prawnoustrojowe rozwiązania polegające na decentralizacji administracji publicznej można
postrzegać jako konkretyzację Zasady pomocniczości;
zasada pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej sprowadza się do
powierzania zadań publicznych na możliwie najniższym poziomie struktury podmiotów
administracji publicznej. Zadania publiczne rozmieszczane zgodnie z treścią Zasady pomoc-
niczości w wielu wypadkach przypadają podmiotom administracji zdecentralizowanej-
organom administracji samorządowej;
-
powierzenie zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej podmiotom
zdecentralizowanym nie jest równoznaczne z działaniem zgodnym z zasadą pomocniczości.
Ten brak swoistego „automatyzmu” jest widoczny przy funkcjonowaniu struktur
samorządowych na różnych szczeblach administracji terenowej. Powierzenie zadań
publicznych organom samorządu Województwa będzie niewątpliwie wyrazem decentralizacji
zadań publicznych, jednakże nie musi wcale oznaczać działania zbieżnego z zasadą
pomocniczości. Może być bowiem tak, że zadania powierzone organom samorządu
województwa mogłyby być bez organizacyjnych i technicznych przeszkód realizowane przez
organy samorządu powiatowego, czy nawet samorządu gminnego.
Mając na uwadze powyższe wnioski należałoby stwierdzić że Decentralizacja sprzyja
wypełnianiu Zasady pomocniczości. Z niej zaś wynika wymóg rozmieszczania zadań i
kompetencji, w tym także zadań i kompetencji, przy realizacji których dochodzi do kształtowania
administracyjnoprawnej sytuacji jednostki na optymalnie niskim szczeblu.
49
5.2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego.
Zasada pomocniczości zakłada odpowiedzialność jednostki (w nauczaniu Kościoła -
„osoby ludzkiej”) za zaspokajanie swoich potrzeb. Jednocześnie jednak przewiduje ona, w
przypadku gdy Jednostka nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb, interwencję
społeczności czy wspólnot, poczynając od najniższych, czyli rodziny, oraz innych, wyższych
instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Dopiero gdy problemu nie da się rozwiązać w
49
T. Bąkowski,
Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości.
Warszawa 2007,
str. 182.
45
str 4
Tym bardziej wskazane byłoby przedstawienie chociażby przykładowych założeń i
uzasadnień
leżących
u
podstaw
tworzenia
poszczególnych
koncepcji
list
zasad
konstytucyjnych. I tak L. Garlicki wymienia „najbardziej podstawowe” [[zasady]] ustrojowe „jakie
można wydobyć z tekstu konstytucji. [[Klasyfikacja]] M. Granata ilustruje „zasady naczelne
konstytucji”, z których wynikają inne normy konstytucyjne, określają cechy danej instytucji
oraz wyrażają podstawowe wartości konstytucyjne i są za takie uznawane w orzecznictwie. M.
Kruk wymienia konstytucyjne [[zasady]] podstawowe (zwane też zasadami ogólnymi, naczelnymi
lub ustrojowymi) rozumiane jako „wyrażone w przepisach konstytucji (normach) idee, wartości,
pojęcia, które tworzą podstawy innych norm prawnych, reguł zachowania, wyznaczają kierunek
pozostałych regulacji prawnych, zwłaszcza konstytucyjnych, charakteryzują [[państwo]] poprzez
wskazanie na jego główne wartości, respektowane przez to [[państwo]] i jego [[prawo]] zarówno w
procedurach, jak i w ustroju i koncepcji władzy oraz innych instytucji prawnych, wolności i praw
obywatelskich. Według Z. Witkowskiego „zasady prawa konstytucyjnego są to najbardziej
podstawowe, czy kardynalne rozstrzygnięcia pochodzące od twórcy ustawy zasadniczej, które
zawierają pewne kwalifikowane treści konstytucji. Rozstrzygnięcia te zwykle określają formę
państwa, zawierają ustalenia umożliwiające bardziej precyzyjne zidentyfikowanie ustroju
danego państwa, ale też charakteryzują [[system]] prawa, odnoszą się do systemu ochrony
konstytucji, wolności i praw jednostki”. Z kolei P. Winczorek postrzega [[zasady]] konstytucyjne
jako [[zasady]] ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego państwa. Należy zaznaczyć, że
autor ten jako jedyny z wyżej wymienionych ujmuje bezpośrednio wśród zasad konstytucyjnych
zasadę pomocniczości, zaliczając ją zarówno do zasad ustroju politycznego, jak i zasad ustroju
społeczno-gospodarczego pod pojęciem zasad konstytucyjnych.
Brak bezpośredniego zamieszczenia [[zasady]] pomocniczości wśród wymienionych wyżej
„podstawowych”, „naczelnych” zasad konstytucyjnych można tłumaczyć tym, że pomocniczość
tak w polskim porządku prawnym jak i w doktrynie, w dalszym ciągu pozostaje nowością. Innym
tego powodem może być również i to, że katalogi zasad konstytucyjnych, na co wskazuje, są
skoncentrowane na ustroju państwa, a nie na prezentację wszystkich wielkich zasad konstytucji,
doniosłych dla interpretacji całego systemu prawa. A. Pułło wskazuje na nie zawsze dość
eksponowane „te założenia konstytucyjne, które odnoszą się do systemu prawa i całego systemu
ochrony praw jednostki” i które „tworzą z norm prawa konstytucyjnego [[prawo]] w znaczeniu
materialnym”, czyniąc je rzeczywistym fundamentem porządku prawnego w państwie. Do nich
niewątpliwie należy zaliczyć pomocniczość.
39

Tym bardziej wskazane byłoby przedstawienie chociażby przykładowych założeń i
uzasadnień
leżących
u
podstaw
tworzenia
poszczególnych
koncepcji
list
zasad
konstytucyjnych. I tak L. Garlicki wymienia „najbardziej podstawowe” Zasady ustrojowe „jakie
można wydobyć z tekstu konstytucji. Klasyfikacja M. Granata ilustruje „zasady naczelne
konstytucji”, z których wynikają inne normy konstytucyjne, określają cechy danej instytucji
oraz wyrażają podstawowe wartości konstytucyjne i są za takie uznawane w orzecznictwie. M.
Kruk wymienia konstytucyjne Zasady podstawowe (zwane też zasadami ogólnymi, naczelnymi
lub ustrojowymi) rozumiane jako „wyrażone w przepisach konstytucji (normach) idee, wartości,
pojęcia, które tworzą podstawy innych norm prawnych, reguł zachowania, wyznaczają kierunek
pozostałych regulacji prawnych, zwłaszcza konstytucyjnych, charakteryzują Państwo poprzez
wskazanie na jego główne wartości, respektowane przez to Państwo i jego Prawo zarówno w
procedurach, jak i w ustroju i koncepcji władzy oraz innych instytucji prawnych, wolności i praw
obywatelskich. Według Z. Witkowskiego „zasady prawa konstytucyjnego są to najbardziej
podstawowe, czy kardynalne rozstrzygnięcia pochodzące od twórcy ustawy zasadniczej, które
zawierają pewne kwalifikowane treści konstytucji. Rozstrzygnięcia te zwykle określają formę
państwa, zawierają ustalenia umożliwiające bardziej precyzyjne zidentyfikowanie ustroju
danego państwa, ale też charakteryzują System prawa, odnoszą się do systemu ochrony
konstytucji, wolności i praw jednostki”. Z kolei P. Winczorek postrzega Zasady konstytucyjne
jako Zasady ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego państwa. Należy zaznaczyć, że
autor ten jako jedyny z wyżej wymienionych ujmuje bezpośrednio wśród zasad konstytucyjnych
zasadę pomocniczości, zaliczając ją zarówno do zasad ustroju politycznego, jak i zasad ustroju
społeczno-gospodarczego pod pojęciem zasad konstytucyjnych.
Brak bezpośredniego zamieszczenia Zasady pomocniczości wśród wymienionych wyżej
„podstawowych”, „naczelnych” zasad konstytucyjnych można tłumaczyć tym, że pomocniczość
tak w polskim porządku prawnym jak i w doktrynie, w dalszym ciągu pozostaje nowością. Innym
tego powodem może być również i to, że katalogi zasad konstytucyjnych, na co wskazuje, są
skoncentrowane na ustroju państwa, a nie na prezentację wszystkich wielkich zasad konstytucji,
doniosłych dla interpretacji całego systemu prawa. A. Pułło wskazuje na nie zawsze dość
eksponowane „te założenia konstytucyjne, które odnoszą się do systemu prawa i całego systemu
ochrony praw jednostki” i które „tworzą z norm prawa konstytucyjnego Prawo w znaczeniu
materialnym”, czyniąc je rzeczywistym fundamentem porządku prawnego w państwie. Do nich
niewątpliwie należy zaliczyć pomocniczość.
39
str 5
Definicja pomocniczości zawarta została w Europejskiej Karcie Samorządu
Terytorialnego, której art.4 ust.3 stanowi: „Obowiązek wykonywania zadań publicznych
powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom.
Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz
wymogom efektywności i oszczędności.”
42
Można zatem stwierdzić, iż [[zasada]] pomocniczości urosła do rangi zasady prawnej (na
razie tylko prawa międzynarodowego) i powinna zostać uwzględniona we wszystkich
nowoczesnych ustawodawstwach. Stanowi ona [[wyraz]] rozsądnego kompromisu pomiędzy
koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału
uprawnień decydujących pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego.
43
Naturalnym przeciwieństwem [[zasady]] pomocniczości jest decentralizacja. Zakłada ona
bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze państwa pomiędzy
jednostki niższe. Jednakże efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy
działań.
5.1. [[Decentralizacja]] administracji publicznej a zasada pomocniczości.
Decentralizacja jest przedstawiana, między innymi jako „ustrojowoprawna konstrukcja
stosunków między podmiotami prawa publicznego”, w której podmioty usytuowane niżej w
systemie organizacyjnym państwa realizują przypisane im zadania samodzielnie.
44
S. Fundowicz, w swoich badaniach nad zjawiskiem decentralizacji administracji
publicznej w Polsce, przyjął rozumienie decentralizacji jako „rozdzielenie zadań (działań)
administracyjnych na różne organizacje, którymi są osoby prawne prawa publicznego”.
45
Rezultatem analizy poglądów prezentowanych w piśmiennictwie polskim i
zagranicznym jest ujęcie decentralizacji przedstawione przez J. Bocia. [[Autor]] ten przyjmuje, że
przez [[pojęcie]] decentralizacji należy rozumieć „system organizacji administracji, w którym:
- poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje;
- ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w
sposób samodzielny;
42
J.Jeżewski,
Podział kompetencji między [[samorząd terytorialny]] a [[państwo]] we Francji,
Samorząd Terytorialny
1992, nr 3, s.34.
43
A. Leidinger,
Decentralizacja i [[wzmocnienie]] samorządu terytorialnego,
Samorząd Terytorialny 1992, nr 10,
s.55.
44
U. Kalina-Prasznic,
Encyklopedia prawa,
Warszawa 1999, s.102-103.
45
S. Fundowicz,
Decentralizacja administracji publicznej w Polsce,
Lublin 2005, s.28.
42

Definicja pomocniczości zawarta została w Europejskiej Karcie Samorządu
Terytorialnego, której art.4 ust.3 stanowi: „Obowiązek wykonywania zadań publicznych
powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom.
Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz
wymogom efektywności i oszczędności.”
42
Można zatem stwierdzić, iż Zasada pomocniczości urosła do rangi zasady prawnej (na
razie tylko prawa międzynarodowego) i powinna zostać uwzględniona we wszystkich
nowoczesnych ustawodawstwach. Stanowi ona Wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy
koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału
uprawnień decydujących pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego.
43
Naturalnym przeciwieństwem Zasady pomocniczości jest decentralizacja. Zakłada ona
bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze państwa pomiędzy
jednostki niższe. Jednakże efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy
działań.
5.1. Decentralizacja administracji publicznej a zasada pomocniczości.
Decentralizacja jest przedstawiana, między innymi jako „ustrojowoprawna konstrukcja
stosunków między podmiotami prawa publicznego”, w której podmioty usytuowane niżej w
systemie organizacyjnym państwa realizują przypisane im zadania samodzielnie.
44
S. Fundowicz, w swoich badaniach nad zjawiskiem decentralizacji administracji
publicznej w Polsce, przyjął rozumienie decentralizacji jako „rozdzielenie zadań (działań)
administracyjnych na różne organizacje, którymi są osoby prawne prawa publicznego”.
45
Rezultatem analizy poglądów prezentowanych w piśmiennictwie polskim i
zagranicznym jest ujęcie decentralizacji przedstawione przez J. Bocia. Autor ten przyjmuje, że
przez Pojęcie decentralizacji należy rozumieć „system organizacji administracji, w którym:
- poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje;
- ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w
sposób samodzielny;
42
J.Jeżewski,
Podział kompetencji między Samorząd terytorialny a Państwo we Francji,
Samorząd Terytorialny
1992, nr 3, s.34.
43
A. Leidinger,
Decentralizacja i Wzmocnienie samorządu terytorialnego,
Samorząd Terytorialny 1992, nr 10,
s.55.
44
U. Kalina-Prasznic,
Encyklopedia prawa,
Warszawa 1999, s.102-103.
45
S. Fundowicz,
Decentralizacja administracji publicznej w Polsce,
Lublin 2005, s.28.
42
str 6
Spis treści
Wstęp
.....................................................................................................................................
1.1.
. 4
1.2.
6
1.2.1
1.2.2
Encyklika Rerum Novarum. .................................................................................... 9
Encyklika Quadragesimo Anno. .............................................................................. 10
Społeczna [[Nauka]] Kościoła ..............................................................................................
3
Rozdział I. Geneza [[zasady]] pomocniczości
.......................................................................... 4
Starożytność. ...................................................................................................................
1.2.3
Encyklika Centessimus Annus. ................................................................................ 12
Rozdział II. [[Pojęcie]] pomocniczości
...................................................................................... 13
2.1. Treść. ................................................................................................................................ 13
2.2. Zakres i stosowanie [[zasady]] pomocniczości. .................................................................... 16
Rozdział III. [[Zasada]] pomocniczości w Unii Europejskiej
................................................. 18
3.1. Geneza polityki strukturalnej Unii Europejskiej. ............................................................. 18
3.2. [[Traktat]] z [[Maastricht]] z 1992r. ........................................................................................... 24
3.3. [[Idea]] pomocniczości na przykładzie wybranych krajów Unii. ......................................... 27
Rozdział IV. [[Konstytucja]] Rzeczpospolitej polskiej z 2 kwietnia 1997r.
.......................... 32
4.1. Preambuła. ....................................................................................................................... 33
4.2. [[Zasada]] pomocniczości jako [[zasada]] konstytucyjna. ......................................................... 36
Rozdział V. [[Samorząd]] terytorialny
..................................................................................... 41
5.1. [[Decentralizacja]] administracji publicznej a [[zasada]] pomocniczości .................................. 42
5.2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego. .................................................................. 45
5.3. Sposoby wykonywania zadań samorządu terytorialnego. ............................................... 51
Zakończenie
........................................................................................................................... 57
Bibliografia
............................................................................................................................ 58
2

Spis treści
Wstęp
.....................................................................................................................................
1.1.
. 4
1.2.
6
1.2.1
1.2.2
Encyklika Rerum Novarum. .................................................................................... 9
Encyklika Quadragesimo Anno. .............................................................................. 10
Społeczna Nauka Kościoła ..............................................................................................
3
Rozdział I. Geneza Zasady pomocniczości
.......................................................................... 4
Starożytność. ...................................................................................................................
1.2.3
Encyklika Centessimus Annus. ................................................................................ 12
Rozdział II. Pojęcie pomocniczości
...................................................................................... 13
2.1. Treść. ................................................................................................................................ 13
2.2. Zakres i stosowanie Zasady pomocniczości. .................................................................... 16
Rozdział III. Zasada pomocniczości w Unii Europejskiej
................................................. 18
3.1. Geneza polityki strukturalnej Unii Europejskiej. ............................................................. 18
3.2. Traktat z Maastricht z 1992r. ........................................................................................... 24
3.3. Idea pomocniczości na przykładzie wybranych krajów Unii. ......................................... 27
Rozdział IV. Konstytucja Rzeczpospolitej polskiej z 2 kwietnia 1997r.
.......................... 32
4.1. Preambuła. ....................................................................................................................... 33
4.2. Zasada pomocniczości jako Zasada konstytucyjna. ......................................................... 36
Rozdział V. Samorząd terytorialny
..................................................................................... 41
5.1. Decentralizacja administracji publicznej a Zasada pomocniczości .................................. 42
5.2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego. .................................................................. 45
5.3. Sposoby wykonywania zadań samorządu terytorialnego. ............................................... 51
Zakończenie
........................................................................................................................... 57
Bibliografia
............................................................................................................................ 58
2
str 7
człowieka - zdaniem Arystotelesa - „przyciągałaby” ludzi do państwa, nawet gdyby ci nie
potrzebowali wsparcia od państwa.
3
Grupy te nie dysponują jednak z natury kompletnym zestawem środków niezbędnych do
zmaterializowania swoich celów. Ten [[deficyt]] możliwości sprawia, że konieczna [[staje]] się
interwencja większej grupy, która ze względu na skalę zasobów jest w stanie służyć pomocą w
zaspokajaniu potrzeb. Organizacją tą - w zamyśle Stagiryty - było [[państwo]] jako najwyższy
szczebel we wspomnianej konstrukcji społecznej struktury. Z jednej strony jako najwyższa
instancja osiąga samowystarczalność, gdyż nie ma wyższego szczebla, od którego mogłaby
oczekiwać wsparcia, z drugiej zaś ma szczególne [[zobowiązania]] wobec szczebli niższych, bo
brak ich samowystarczalności jest jej racją bytu jako tworu wtórnego i służebnego wobec nich.
Kontynuację zawartą w pracach Arystotelesa można odnaleźć w pismach m.in. Althusiusa,
Hegla, Milla, Proudhona, Kuypera, katolickiej nauce społecznej, niemieckiej protestanckiej etyce
społecznej i ordoliberalizmie. A. Maltoni wśród [[ojców]] duchowych nowoczesnej koncepcji
subsydiarności wymienia także: [[Roberta]] von Mohla, Georga Jellinka oraz Alexisa de
Tocqueville'a.
4
Św. [[Tomasz]] z Akwinu (1225-1274) zwracał uwagę w tym zakresie zwłaszcza na osobę
ludzką, która jako dzieło Boga jest szczególnym bytem. [[Człowiek]] został bowiem „obdarzony
rozumem, aby mógł zapewnić sobie wszystko [[praca]] rąk”. Gdzie indziej z kolei formułuje pogląd,
według którego „osoba jest światem dla siebie, jest odpowiedzialna za swój los, ale nie jest w
pełni zdolna do osiągnięcia oczekiwanego szczęścia. Zadaniem władzy politycznej jako po prostu
środka służącego społeczeństwu nie jest konceptualizacja wizji dobra odmiennej od tej, którą
każdy sobie przyjął. Natomiast jej celem jest zapewnienie, wzmocnienie bądź zachowanie
doskonałości [[bytów]] powierzonych jej pieczy”.
5
Św. [[Tomasz]] z Akwinu, wskazując na poszczególne grupy społeczne, uznaje, że
„pojedyncza [[rodzina]] jest już jakoś życiowo samowystarczalna: w zakresie przygotowywania
pokarmów, wychowania potomstwa itp.: pojedyncza wieś - w zakresie jakiegoś działu gospodarki:
miasto natomiast, jako społeczność doskonała - w zakresie wszystkich potrzeb życiowych. Jeszcze
bardziej cały [[kraj]] - ze względu na konieczność zwalczania nieprzyjaciół i wzajemnej przeciwko
nim pomocy”. Przyjmując zaś [[ustrój]] monarchiczny za najlepszy spośród wszystkich ustrojów
państwa, zwraca uwagę na obowiązki, jakie winien wypełniać monarcha. Jednym z tych
obowiązków jest zabieganie o postęp. [[Król]] spełnia ten obowiązek wobec poddanych
3
4
Arystoteles,
Polityka z dodaniem pseudo-arystotelewskiej ekonomiki,
L. Piotrowicz, Warszawa, 1964, s.109
Z. Zgud,
Zasada subsydiarności w prawie europejskim,
Zakamycze 1999, s.13
5
Św. [[Tomasz]] z Akwinu,
O władzy,
J. Salij, [[Kęty]] 1999, s 226.
5

człowieka - zdaniem Arystotelesa - „przyciągałaby” ludzi do państwa, nawet gdyby ci nie
potrzebowali wsparcia od państwa.
3
Grupy te nie dysponują jednak z natury kompletnym zestawem środków niezbędnych do
zmaterializowania swoich celów. Ten Deficyt możliwości sprawia, że konieczna Staje się
interwencja większej grupy, która ze względu na skalę zasobów jest w stanie służyć pomocą w
zaspokajaniu potrzeb. Organizacją tą - w zamyśle Stagiryty - było Państwo jako najwyższy
szczebel we wspomnianej konstrukcji społecznej struktury. Z jednej strony jako najwyższa
instancja osiąga samowystarczalność, gdyż nie ma wyższego szczebla, od którego mogłaby
oczekiwać wsparcia, z drugiej zaś ma szczególne Zobowiązania wobec szczebli niższych, bo
brak ich samowystarczalności jest jej racją bytu jako tworu wtórnego i służebnego wobec nich.
Kontynuację zawartą w pracach Arystotelesa można odnaleźć w pismach m.in. Althusiusa,
Hegla, Milla, Proudhona, Kuypera, katolickiej nauce społecznej, niemieckiej protestanckiej etyce
społecznej i ordoliberalizmie. A. Maltoni wśród Ojców duchowych nowoczesnej koncepcji
subsydiarności wymienia także: Roberta von Mohla, Georga Jellinka oraz Alexisa de
Tocqueville'a.
4
Św. Tomasz z Akwinu (1225-1274) zwracał uwagę w tym zakresie zwłaszcza na osobę
ludzką, która jako dzieło Boga jest szczególnym bytem. Człowiek został bowiem „obdarzony
rozumem, aby mógł zapewnić sobie wszystko Praca rąk”. Gdzie indziej z kolei formułuje pogląd,
według którego „osoba jest światem dla siebie, jest odpowiedzialna za swój los, ale nie jest w
pełni zdolna do osiągnięcia oczekiwanego szczęścia. Zadaniem władzy politycznej jako po prostu
środka służącego społeczeństwu nie jest konceptualizacja wizji dobra odmiennej od tej, którą
każdy sobie przyjął. Natomiast jej celem jest zapewnienie, wzmocnienie bądź zachowanie
doskonałości Bytów powierzonych jej pieczy”.
5
Św. Tomasz z Akwinu, wskazując na poszczególne grupy społeczne, uznaje, że
„pojedyncza Rodzina jest już jakoś życiowo samowystarczalna: w zakresie przygotowywania
pokarmów, wychowania potomstwa itp.: pojedyncza wieś - w zakresie jakiegoś działu gospodarki:
miasto natomiast, jako społeczność doskonała - w zakresie wszystkich potrzeb życiowych. Jeszcze
bardziej cały Kraj - ze względu na konieczność zwalczania nieprzyjaciół i wzajemnej przeciwko
nim pomocy”. Przyjmując zaś Ustrój monarchiczny za najlepszy spośród wszystkich ustrojów
państwa, zwraca uwagę na obowiązki, jakie winien wypełniać monarcha. Jednym z tych
obowiązków jest zabieganie o postęp. Król spełnia ten obowiązek wobec poddanych
3
4
Arystoteles,
Polityka z dodaniem pseudo-arystotelewskiej ekonomiki,
L. Piotrowicz, Warszawa, 1964, s.109
Z. Zgud,
Zasada subsydiarności w prawie europejskim,
Zakamycze 1999, s.13
5
Św. Tomasz z Akwinu,
O władzy,
J. Salij, Kęty 1999, s 226.
5
str 8
społeczeństwa - poszczególnych obywateli, rodzin, grup, najszerzej rozumianych wspólnot - i
przewiduje, że [[państwo]] nie powinno czynić więcej, ale też nie mniej, [[niż]] tylko wspomagać je w
autonomicznym funkcjonowaniu”. Tak postrzegana [[idea]] pomocniczości, zwłaszcza w encyklice
Quadragesimo Anno, „jest strukturalną zasadą porządku społecznego, u źródeł którego stoi
wolność i godność człowieka”.
Porządkująca [[funkcja]] pomocniczości sprowadza się do właściwego uregulowania
stosunków między jednostką a państwem, społeczeństwem a państwem, jak i uregulowania
wewnętrznej struktury państwa i społeczeństwa. Z regulacji tej wynika, iż wyższa jednostka
organizacyjna powinna przyjmować na siebie zadania tylko wtedy i w takim zakresie, w jakim
zadanie to nie może lepiej lub przynajmniej równie dobrze być wykonane przez jednostkę
podległą.
Za klasyczne ujęcie sensu idei pomocniczości przyjęto w literaturze zwięzłą formułę, która
wyraża się w stwierdzeniu: „As much state as necessary, as much freedom as possibile”. Inne
określenie pomocniczości przyjęła E. Popławska. Autorka ilustruje treść pomocniczości przy
pomocy trzech postulatów, wyrażających relację pomiędzy jednostką, społecznością, państwem
i organizmami ponadpaństwowymi:
-
-
-
tyle wolności, ile można, tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba;
tyle społeczeństwa, ile można, tyle państwa, ile koniecznie trzeba;
tyle
państwa,
ile
można,
tyle
organizacji
między(ponad)narodowej,
ile
koniecznie trzeba.
24
We współczesnych poglądach na treść [[zasady]] pomocniczości jest bowiem akcentowane
w równym stopniu działanie struktur wyższych wspomagające struktury niższe (aspekt
pozytywny). Według wypowiedzi J. Delorsa w [[Maastricht]] w 1991r. „Subsydiarność nie stanowi
jedynie granic interwencji władz wyższych w sprawy danej osoby lub społeczności, która
może działać sama, ale stanowi także obowiązek władz do postępowania w stosunku do tej oso-
by lub społeczności w taki sposób, by dostarczyć jej środków, by mogła sama działać”.
Negatywny i pozytywny [[aspekt]] pomocniczości należałoby obecnie traktować jako jedną z
jej najważniejszych cech. Wg Ch. Millon-Delsol łączą z tymi aspektami wymogi:
„- [[aspekt]] negatywny: [[władza]] w ogóle, a [[państwo]] w szczególności nie powinno przeszkadzać
osobom lub grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych działań, to znaczy w możliwie
najpełniejszym używaniu ich energii, wyobraźni, wytrwałości dla dokonania dzieł, przez które
same się realizują z pożytkiem dla interesu ogólnego, jak i dla interesu partykularnego;
24
E. Popławska,
Zasada pomocniczości (subsydiarności),
Kraków 1999, s.189.
14

społeczeństwa - poszczególnych obywateli, rodzin, grup, najszerzej rozumianych wspólnot - i
przewiduje, że Państwo nie powinno czynić więcej, ale też nie mniej, Niż tylko wspomagać je w
autonomicznym funkcjonowaniu”. Tak postrzegana Idea pomocniczości, zwłaszcza w encyklice
Quadragesimo Anno, „jest strukturalną zasadą porządku społecznego, u źródeł którego stoi
wolność i godność człowieka”.
Porządkująca Funkcja pomocniczości sprowadza się do właściwego uregulowania
stosunków między jednostką a państwem, społeczeństwem a państwem, jak i uregulowania
wewnętrznej struktury państwa i społeczeństwa. Z regulacji tej wynika, iż wyższa jednostka
organizacyjna powinna przyjmować na siebie zadania tylko wtedy i w takim zakresie, w jakim
zadanie to nie może lepiej lub przynajmniej równie dobrze być wykonane przez jednostkę
podległą.
Za klasyczne ujęcie sensu idei pomocniczości przyjęto w literaturze zwięzłą formułę, która
wyraża się w stwierdzeniu: „As much state as necessary, as much freedom as possibile”. Inne
określenie pomocniczości przyjęła E. Popławska. Autorka ilustruje treść pomocniczości przy
pomocy trzech postulatów, wyrażających relację pomiędzy jednostką, społecznością, państwem
i organizmami ponadpaństwowymi:
-
-
-
tyle wolności, ile można, tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba;
tyle społeczeństwa, ile można, tyle państwa, ile koniecznie trzeba;
tyle
państwa,
ile
można,
tyle
organizacji
między(ponad)narodowej,
ile
koniecznie trzeba.
24
We współczesnych poglądach na treść Zasady pomocniczości jest bowiem akcentowane
w równym stopniu działanie struktur wyższych wspomagające struktury niższe (aspekt
pozytywny). Według wypowiedzi J. Delorsa w Maastricht w 1991r. „Subsydiarność nie stanowi
jedynie granic interwencji władz wyższych w sprawy danej osoby lub społeczności, która
może działać sama, ale stanowi także obowiązek władz do postępowania w stosunku do tej oso-
by lub społeczności w taki sposób, by dostarczyć jej środków, by mogła sama działać”.
Negatywny i pozytywny Aspekt pomocniczości należałoby obecnie traktować jako jedną z
jej najważniejszych cech. Wg Ch. Millon-Delsol łączą z tymi aspektami wymogi:
„- Aspekt negatywny: Władza w ogóle, a Państwo w szczególności nie powinno przeszkadzać
osobom lub grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych działań, to znaczy w możliwie
najpełniejszym używaniu ich energii, wyobraźni, wytrwałości dla dokonania dzieł, przez które
same się realizują z pożytkiem dla interesu ogólnego, jak i dla interesu partykularnego;
24
E. Popławska,
Zasada pomocniczości (subsydiarności),
Kraków 1999, s.189.
14
str 9
ROZDZIAŁ II
POJĘCIE POMOCNICZOŚCI
2.1. Treść.
Określenie treści pomocniczości nie jest zadaniem prostym. Samo zastosowanie słowa
„pomocniczość” w żaden sposób nie gwarantuje, że dwaj rozmówcy będą rzeczywiście w ten
sam sposób rozumieć to pojęcie. Stad też konieczne jest konkretne przedstawienie tego, co
rozumie się pod pojęciem pomocniczości, gdyż nawet analiza historycznego pochodzenia idei
pomocniczości może nie być jednoznaczna.
Wynika to z wielu uwarunkowań wpływających na tę treść; uwarunkowań o
różnorodnym podłożu, między innymi: geopolitycznym, aksjologicznym, a także od
instytucjonalno-terytorialnego
zasięgu
oddziaływania
pomocniczości.
Inaczej
bowiem
pomocniczość jest widziana z perspektywy budowy i zasad funkcjonowania ponadpaństwowych
struktur współczesnej Europy. Inaczej natomiast postrzega się ją w krajach zachodnich,
odchodzących od idei państwa opiekuńczego i poszukujących właśnie w pomocniczości
stabilnych podstaw funkcjonowania państwa tańszego i odetatyzowania wielu sfer życia
społecznego. Wreszcie, inaczej pomocniczość jest odczytywana w państwach byłego bloku
komunistycznego, w których zachodzi konieczność ponownego określenia obecności i roli w
życiu publicznym państwowa w jego instytucjonalnej postaci.
23
Trudności w precyzyjnym i jednorodnym określeniu idei pomocniczości wynikają z
przeróżnych wyobrażeń „o charakterze subsydiarnego porządku społeczno-gospodarczego i
politycznego”. Różne odczytywanie idei pomocniczości może wynikać między innymi, jak
chociażby w przypadku rozumienia pomocniczości w relacji Unia Europejska - Państwa
Członkowskie, z odmiennej tradycji oraz interesów poszczególnych państw. [[Pojęcie]] pomocniczości
należy do zakresu słownictwa, które musi być znane każdemu urzędnikowi wspólnotowemu.
Nie należy jednak przez to rozumieć, że ta podstawowa [[zasada]] prawa europejskiego została zaak-
ceptowana w konkretnej i zrozumiałej formie.
Podejmując dzisiaj próbę określenia treści idei pomocniczości, trzeba mieć na względzie
to, że pomocniczość pełni funkcję stymulatora relacji podmiotów indywidualnych i grupowych w
społeczeństwie. Pomocniczość w swoim klasycznym ujęciu „odnosi się do stosunku państwa do
23
Z. Gilowska,
Subsydiarność – [[samorząd terytorialny]] – decentralizacja.
Warszawa 1997, s.230.
13

ROZDZIAŁ II
POJĘCIE POMOCNICZOŚCI
2.1. Treść.
Określenie treści pomocniczości nie jest zadaniem prostym. Samo zastosowanie słowa
„pomocniczość” w żaden sposób nie gwarantuje, że dwaj rozmówcy będą rzeczywiście w ten
sam sposób rozumieć to pojęcie. Stad też konieczne jest konkretne przedstawienie tego, co
rozumie się pod pojęciem pomocniczości, gdyż nawet analiza historycznego pochodzenia idei
pomocniczości może nie być jednoznaczna.
Wynika to z wielu uwarunkowań wpływających na tę treść; uwarunkowań o
różnorodnym podłożu, między innymi: geopolitycznym, aksjologicznym, a także od
instytucjonalno-terytorialnego
zasięgu
oddziaływania
pomocniczości.
Inaczej
bowiem
pomocniczość jest widziana z perspektywy budowy i zasad funkcjonowania ponadpaństwowych
struktur współczesnej Europy. Inaczej natomiast postrzega się ją w krajach zachodnich,
odchodzących od idei państwa opiekuńczego i poszukujących właśnie w pomocniczości
stabilnych podstaw funkcjonowania państwa tańszego i odetatyzowania wielu sfer życia
społecznego. Wreszcie, inaczej pomocniczość jest odczytywana w państwach byłego bloku
komunistycznego, w których zachodzi konieczność ponownego określenia obecności i roli w
życiu publicznym państwowa w jego instytucjonalnej postaci.
23
Trudności w precyzyjnym i jednorodnym określeniu idei pomocniczości wynikają z
przeróżnych wyobrażeń „o charakterze subsydiarnego porządku społeczno-gospodarczego i
politycznego”. Różne odczytywanie idei pomocniczości może wynikać między innymi, jak
chociażby w przypadku rozumienia pomocniczości w relacji Unia Europejska - Państwa
Członkowskie, z odmiennej tradycji oraz interesów poszczególnych państw. Pojęcie pomocniczości
należy do zakresu słownictwa, które musi być znane każdemu urzędnikowi wspólnotowemu.
Nie należy jednak przez to rozumieć, że ta podstawowa Zasada prawa europejskiego została zaak-
ceptowana w konkretnej i zrozumiałej formie.
Podejmując dzisiaj próbę określenia treści idei pomocniczości, trzeba mieć na względzie
to, że pomocniczość pełni funkcję stymulatora relacji podmiotów indywidualnych i grupowych w
społeczeństwie. Pomocniczość w swoim klasycznym ujęciu „odnosi się do stosunku państwa do
23
Z. Gilowska,
Subsydiarność – Samorząd terytorialny – decentralizacja.
Warszawa 1997, s.230.
13
str 10
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997r., Nr 123, poz.776 – z późniejszymi zmianami,
tekst archiwalny).
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. [[Kodeks]] postępowania administracyjnego (tekst jednolity
Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071).
Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142,
poz.1591).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r.
Nr 142, poz.1592).
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.
z 2003r. Nr 96, poz.873 – z późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. [[Prawo]] zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U. z
2007r. Nr 223, poz.1655 - z późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009r. Nr 19,
poz.100).
Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 175,
poz.1362 z późniejszymi zmianami).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 2005r. , Kp 3/05, OTK-A 2005, nr
11, poz.131.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2006r. U 5/04, OTK-A 2006, nr 7,
poz.80.
Akty prawne pochodzą z Systemu Informacji Prawnej LEX [[typ:]]: LEX dla Samorządu
Terytorialnego ver.6.6.845 – aktualizacja na dzień 09.04.2010r.
61

Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997r., Nr 123, poz.776 – z późniejszymi zmianami,
tekst archiwalny).
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity
Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071).
Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142,
poz.1591).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r.
Nr 142, poz.1592).
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.
z 2003r. Nr 96, poz.873 – z późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U. z
2007r. Nr 223, poz.1655 - z późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009r. Nr 19,
poz.100).
Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 175,
poz.1362 z późniejszymi zmianami).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 2005r. , Kp 3/05, OTK-A 2005, nr
11, poz.131.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2006r. U 5/04, OTK-A 2006, nr 7,
poz.80.
Akty prawne pochodzą z Systemu Informacji Prawnej LEX Typ:: LEX dla Samorządu
Terytorialnego ver.6.6.845 – aktualizacja na dzień 09.04.2010r.
61
str 11
Do podstawowych [[cech]] partnerstwa publiczno-prywatnego zalicza się podział ryzyka
między [[podmiot]] publiczny i partnera czy partnerów prywatnych. Ustawa, zgodnie ze
standardami międzynarodowymi i doświadczeniami innych państw, nakazuje sporządzenie
przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach partnerstwa
stosownej analizy, obejmującej także [[ryzyko]] związane z taką realizacją.
W sferze usług społecznych względne pierwszeństwo, powinno przypadać
organizacjom pozarządowym, o ile oczywiście są one w stanie zapewnić stabilne udzielanie
świadczeń o odpowiednim standardzie lub też o ile ustawodawca nie zdecydował się, że
względu na szczególne społeczne znaczenie określonych usług, zachować podstawową
publiczną infrastrukturę świadczenia tych usług. Taka decyzja ustawodawcy pozostaje w
pewnym związku z uznaniem określonego zadania publicznego za obowiązkowe, choć
obowiązkowy [[charakter]] zadania sam z siebie nie przesądza o obowiązku jego wykonywania
poprzez odpowiednią agendę publiczną.
W odniesieniu do ustawowo zapewnionej publicznej infrastruktury świadczenia
określonych usług społecznych polskie ustawodawstwo przewiduje ją w zakresie: szpitali
publicznych, publicznych przedszkoli i szkół, wykazu szkół i placówek o znaczeniu
regionalnym, publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli,
bibliotek pedagogicznych oraz szkół specjalnych, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego
o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, bibliotek.
Przez udział organizacji pozarządowych - podstawowych instytucji społeczeństwa
obywatelskiego - w wykonywaniu zadań publicznych dokonuje się proces uspołecznienia
państwa, w ramach którego odpowiednie władze publiczne zachowują odpowiedzialność za
wykonywanie zadań publicznych, lecz nie zajmują się samym wykonywaniem, powierzając je
odpowiednim podmiotom obywatelskim.
Termin „organizacja pozarządowa” przeszedł do naszego języka prawnego z
terminologii anglosaskiej
(non-ggovernmental organization),
a w ślad za nią z terminologii
międzynarodowej. Uznać go można za ogólne określenie zrzeszeń i fundacji, których
swobodę tworzenia i działania gwarantuje art. 12 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Po raz pierwszy termin „organizacja pozarządowa” wystąpił w naszym usta-
wodawstwie w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
64
Organizacje pozarządowe rozumiane są jednak w tej
ustawie wąsko - jako „stowarzyszenia, związki, izby oraz organizacje pracodawców i
pracobiorców, w szczególności działające na [[rzecz]] osób niepełnosprawnych, tworzone na
64
Dz.U. Nr 123 z 1997r., poz.776 – z późniejszymi zmianami
53

Do podstawowych Cech partnerstwa publiczno-prywatnego zalicza się podział ryzyka
między Podmiot publiczny i partnera czy partnerów prywatnych. Ustawa, zgodnie ze
standardami międzynarodowymi i doświadczeniami innych państw, nakazuje sporządzenie
przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach partnerstwa
stosownej analizy, obejmującej także Ryzyko związane z taką realizacją.
W sferze usług społecznych względne pierwszeństwo, powinno przypadać
organizacjom pozarządowym, o ile oczywiście są one w stanie zapewnić stabilne udzielanie
świadczeń o odpowiednim standardzie lub też o ile ustawodawca nie zdecydował się, że
względu na szczególne społeczne znaczenie określonych usług, zachować podstawową
publiczną infrastrukturę świadczenia tych usług. Taka decyzja ustawodawcy pozostaje w
pewnym związku z uznaniem określonego zadania publicznego za obowiązkowe, choć
obowiązkowy Charakter zadania sam z siebie nie przesądza o obowiązku jego wykonywania
poprzez odpowiednią agendę publiczną.
W odniesieniu do ustawowo zapewnionej publicznej infrastruktury świadczenia
określonych usług społecznych polskie ustawodawstwo przewiduje ją w zakresie: szpitali
publicznych, publicznych przedszkoli i szkół, wykazu szkół i placówek o znaczeniu
regionalnym, publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli,
bibliotek pedagogicznych oraz szkół specjalnych, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego
o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, bibliotek.
Przez udział organizacji pozarządowych - podstawowych instytucji społeczeństwa
obywatelskiego - w wykonywaniu zadań publicznych dokonuje się proces uspołecznienia
państwa, w ramach którego odpowiednie władze publiczne zachowują odpowiedzialność za
wykonywanie zadań publicznych, lecz nie zajmują się samym wykonywaniem, powierzając je
odpowiednim podmiotom obywatelskim.
Termin „organizacja pozarządowa” przeszedł do naszego języka prawnego z
terminologii anglosaskiej
(non-ggovernmental organization),
a w ślad za nią z terminologii
międzynarodowej. Uznać go można za ogólne określenie zrzeszeń i fundacji, których
swobodę tworzenia i działania gwarantuje art. 12 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Po raz pierwszy termin „organizacja pozarządowa” wystąpił w naszym usta-
wodawstwie w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
64
Organizacje pozarządowe rozumiane są jednak w tej
ustawie wąsko - jako „stowarzyszenia, związki, izby oraz organizacje pracodawców i
pracobiorców, w szczególności działające na Rzecz osób niepełnosprawnych, tworzone na
64
Dz.U. Nr 123 z 1997r., poz.776 – z późniejszymi zmianami
53
str 12
podstawie odrębnych przepisów”. Oznacza to, że jest to synonim „organizacji społecznej” (o
zasięgu ogólnopolskim), terminu, który - najpierw jako „organizacja społeczna ludu
pracującego miast i wsi” - był szeroko stosowany w okresie socjalizmu i wciąż zachował się
w
wielu
przepisach
prawa,
poczynając
od
przepisów
kodeksu
postępowania
administracyjnego. W rezultacie powołana [[ustawa]] dotycząca osób niepełnosprawnych
posługuje się złożonym wyrażeniem „organizacje pozarządowe i fundacje”, nadając tak
określonym podmiotom pewne uprawnienia. Nieco odrębnie ustawa stwierdza, że organizacje
pozarządowe (również o charakterze lokalnym), a także jednostki samorządu terytorialnego
mogą realizować zadania w zakresie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej na
zlecenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Przepisy prawa - nawet dotyczące pomocy społecznej - nie zawierały jednak
wystarczających gwarancji realizacji [[zasady]] pomocniczości, pozostawiały bowiem wybór
sposobu wykonywania zadań uznaniu właściwego organu władz publicznych. Przepisy były
zatem cząstkowe i nie rozwiązywały rozważanych kwestii w sposób wystarczający. Próbę
stworzenia odpowiednich przepisów w oparciu o nowoczesne rozumienie zasady
pomocniczości zawierał [[projekt]] ustawy o współpracy organów administracji publicznej z
organizacjami pozarządowymi. W efekcie długich prac parlamentarnych [[uchwała]] weszła w
życie 30 czerwca 2003 r.
65
Ustawa wprowadza [[pojęcie]] działalności pożytku publicznego, tj.
działalności prowadzonej przez organizacje pozarządowe (zdefiniowane stosunkowo szeroko
jako jednostki organizacyjne niebędące jednostkami sektora finansów publicznych i
niedziałające w celu osiągnięcia zysku, przy czym [[ustawa]] wyłącza pewne podmioty, jak
partie polityczne czy fundacje utworzone wyłącznie przez Skarb Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, jak też stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego) oraz
jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do kościołów
i związków wyznaniowych, w dziedzinach określonych w ustawie - odpowiadających sferze
szczególnie istotnych z punktu widzenia ustawodawcy zadań publicznych.
W tej sferze [[organy]] administracji publicznej, a zatem w istotnej mierze organy
jednostek
samorządu
terytorialnego,
powinny
współpracować
z
organizacjami
pozarządowymi. Współpraca - odbywająca się na zasadach pomocniczości, suwerenności
stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności - może w szczególności
przybierać formy: wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i
współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowania z organizacjami,
odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach
65
Dz.U. Nr 96 z 2003r., poz.873 z późniejszymi zmianami
54

podstawie odrębnych przepisów”. Oznacza to, że jest to synonim „organizacji społecznej” (o
zasięgu ogólnopolskim), terminu, który - najpierw jako „organizacja społeczna ludu
pracującego miast i wsi” - był szeroko stosowany w okresie socjalizmu i wciąż zachował się
w
wielu
przepisach
prawa,
poczynając
od
przepisów
kodeksu
postępowania
administracyjnego. W rezultacie powołana Ustawa dotycząca osób niepełnosprawnych
posługuje się złożonym wyrażeniem „organizacje pozarządowe i fundacje”, nadając tak
określonym podmiotom pewne uprawnienia. Nieco odrębnie ustawa stwierdza, że organizacje
pozarządowe (również o charakterze lokalnym), a także jednostki samorządu terytorialnego
mogą realizować zadania w zakresie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej na
zlecenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Przepisy prawa - nawet dotyczące pomocy społecznej - nie zawierały jednak
wystarczających gwarancji realizacji Zasady pomocniczości, pozostawiały bowiem wybór
sposobu wykonywania zadań uznaniu właściwego organu władz publicznych. Przepisy były
zatem cząstkowe i nie rozwiązywały rozważanych kwestii w sposób wystarczający. Próbę
stworzenia odpowiednich przepisów w oparciu o nowoczesne rozumienie zasady
pomocniczości zawierał Projekt ustawy o współpracy organów administracji publicznej z
organizacjami pozarządowymi. W efekcie długich prac parlamentarnych Uchwała weszła w
życie 30 czerwca 2003 r.
65
Ustawa wprowadza Pojęcie działalności pożytku publicznego, tj.
działalności prowadzonej przez organizacje pozarządowe (zdefiniowane stosunkowo szeroko
jako jednostki organizacyjne niebędące jednostkami sektora finansów publicznych i
niedziałające w celu osiągnięcia zysku, przy czym Ustawa wyłącza pewne podmioty, jak
partie polityczne czy fundacje utworzone wyłącznie przez Skarb Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, jak też stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego) oraz
jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do kościołów
i związków wyznaniowych, w dziedzinach określonych w ustawie - odpowiadających sferze
szczególnie istotnych z punktu widzenia ustawodawcy zadań publicznych.
W tej sferze Organy administracji publicznej, a zatem w istotnej mierze organy
jednostek
samorządu
terytorialnego,
powinny
współpracować
z
organizacjami
pozarządowymi. Współpraca - odbywająca się na zasadach pomocniczości, suwerenności
stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności - może w szczególności
przybierać formy: wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i
współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowania z organizacjami,
odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach
65
Dz.U. Nr 96 z 2003r., poz.873 z późniejszymi zmianami
54
str 13
państwo i traktowanie jej jako [[narzędzia]] kontroli politycznej i społecznej, czego rezultatem
było żądanie podziału odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne między [[państwo]] a
społeczeństwo.
W rezultacie w drugiej połowie XIX wieku powstały dwie federacje lokalnych
organizacji społecznych o charakterze religijnym (protestancka [[organizacja]] społeczna -
Diakonisches Werk oraz [[organizacja]] charytatywna Kościoła katolickiego - Caritas), które
przyczyniły się do powstania czterech pozostałych dużych organizacji społecznych
(Niemiecki [[Czerwony]] Krzyż, Dobroczynność Żydowska, Dobroczynność Robotnicza oraz
Parytetowy Związek Socjalny), stanowiące także i obecnie niezastąpiony podmiot
zaspokajania potrzeb zbiorowych w Niemczech.
W okresie po II wojnie światowej [[zasada]] pomocniczości znajduje [[wyraz]] w konstytucji
niemieckiej oraz inspiruje [[szereg]] aktów prawnych określających kompetencje gmin i państwa,
a także precyzujących kompetencje państwa i krajów związkowych.
Na gruncie niemieckiej polityki społecznej [[zasada]] pomocniczości oznacza system, w
którym wspomniane uprzednio pozarządowe organizacje społeczne mają pierwszeństwo
przed instytucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo
przed instancją wyższą. Znalazło to swój [[wyraz]] w ustawach przyjętych w Republice
Federalnej Niemiec w latach 1950-1975, zwłaszcza w ustawie o pomocy państwa dla
młodzieży i ustawie o pomocy społecznej, określających pierwszeństwo podmiotów
pozarządowych w świadczeniu usług z tego zakresu. I np. w przypadku, kiedy organizacje
niezależne świadczą indywidualne usługi socjalne, [[organy]] publicznej pomocy społecznej
powstrzymują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków
pieniężnych. [[Organy]] publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje bądź
to angażują organizacje niezależne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację tych
funkcji za ich zgodą. [[Organy]] publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne wobec
osoby poszukującej wsparcia.
Ponadto, federalna [[ustawa]] o pomocy społecznej wart. 93 stanowi, że „instytucje
publicznej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla
realizacji pomocy społecznej. Państwowa [[pomoc społeczna]] nie powinna tworzyć nowych
instytucji lub usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje niezależne dysponują
odpowiednimi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowiednie
usługi”.
27
27
dr M. Wienand,
„System socjalny i [[praca socjalna]] w Republice Federalnej Niemiec”, Deutscher Verein für
öffentliche und private Fürsorge,
Frankfurt am Main, 1999
28

państwo i traktowanie jej jako Narzędzia kontroli politycznej i społecznej, czego rezultatem
było żądanie podziału odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne między Państwo a
społeczeństwo.
W rezultacie w drugiej połowie XIX wieku powstały dwie federacje lokalnych
organizacji społecznych o charakterze religijnym (protestancka Organizacja społeczna -
Diakonisches Werk oraz Organizacja charytatywna Kościoła katolickiego - Caritas), które
przyczyniły się do powstania czterech pozostałych dużych organizacji społecznych
(Niemiecki Czerwony Krzyż, Dobroczynność Żydowska, Dobroczynność Robotnicza oraz
Parytetowy Związek Socjalny), stanowiące także i obecnie niezastąpiony podmiot
zaspokajania potrzeb zbiorowych w Niemczech.
W okresie po II wojnie światowej Zasada pomocniczości znajduje Wyraz w konstytucji
niemieckiej oraz inspiruje Szereg aktów prawnych określających kompetencje gmin i państwa,
a także precyzujących kompetencje państwa i krajów związkowych.
Na gruncie niemieckiej polityki społecznej Zasada pomocniczości oznacza system, w
którym wspomniane uprzednio pozarządowe organizacje społeczne mają pierwszeństwo
przed instytucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo
przed instancją wyższą. Znalazło to swój Wyraz w ustawach przyjętych w Republice
Federalnej Niemiec w latach 1950-1975, zwłaszcza w ustawie o pomocy państwa dla
młodzieży i ustawie o pomocy społecznej, określających pierwszeństwo podmiotów
pozarządowych w świadczeniu usług z tego zakresu. I np. w przypadku, kiedy organizacje
niezależne świadczą indywidualne usługi socjalne, Organy publicznej pomocy społecznej
powstrzymują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków
pieniężnych. Organy publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje bądź
to angażują organizacje niezależne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację tych
funkcji za ich zgodą. Organy publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne wobec
osoby poszukującej wsparcia.
Ponadto, federalna Ustawa o pomocy społecznej wart. 93 stanowi, że „instytucje
publicznej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla
realizacji pomocy społecznej. Państwowa Pomoc społeczna nie powinna tworzyć nowych
instytucji lub usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje niezależne dysponują
odpowiednimi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowiednie
usługi”.
27
27
dr M. Wienand,
„System socjalny i Praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec”, Deutscher Verein für
öffentliche und private Fürsorge,
Frankfurt am Main, 1999
28
str 14
W celu zapobiegnięcia centralizacji Unii oraz nieuzasadnionemu rozrastaniu się jej
zadań, za najważniejszą zasadę została uznana subsydiarność. Przedstawia ona, według
jakiego sposobu mają zostać podzielone uprawnienia pomiędzy urzędami Unii a krajami a
także krajami a władzami regionalnymi oraz lokalnymi. Zgodnie z nią, [[Unia]] będzie
realizowała tylko te zadania, z którymi nie może sobie dać rady władza krajowa. [[Reguła]] ta nie
obejmuje branży, które zaliczają się w [[obszar]] wyłącznych uprawnień wspólnot (np. polityka
rolna w WE).
Reguła subsydiarności pełni również dodatkowe zadania. Służy szanowaniu
odrębności oraz podmiotowości krajów a także wspólnot lokalnych. Jej używanie ma wpłynąć
na zmniejszenie „deficytu demograficznego” w działaniu wspólnot jak również samej Unii.
Podejmuje ona zobowiązanie do podejmowania decyzji, które będą jak najbliżej mieszkańców
i ma zagwarantować ich wpływ na [[proces]] decyzyjny. Nie ma to wpływu na rozwiązanie
wszystkich problemów, które dotyczą demokratyzacji Unii.
UE to nie jest ani państwo, ani też federacja. Można ją przedstawić jako nowy typ
związku pomiędzy krajami, w którym pojawiają się niektóre elementy ponadnarodowości.
Nie występują one jednak we wszystkich rodzajach współpracy. Pojawiają się jedynie tylko
we wspólnotach.
Zalicza się do nich:
a) kompetencje wspólnot do wydawania aktów prawnych, które wiążą kraje oraz
obowiązują bezpośrednio na ich obszarach, oraz do kontrolowania ich używania.
Wspólnoty otrzymały te kompetencje jako efekt zrzeczenia się przez kraje swoich
uprawnień (praw suwerennych) w konkretnych obszarach. Przez to wspólnoty dostały
pewien [[obszar]] własnych kompetencji władczych;
b) funkcjonowanie autonomicznego porządku prawnego wspólnot, który będzie
niezależny od krajów. Podlegać mają mu urzędy wspólnot, władze krajowe a także
sądy, osoby prawne, fizyczne w obrębie krajów członkowskich;
c) udział urzędów niezależnych od krajów (pozarządowych, w tym również Komisji
Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego, w tworzeniu prawa wspólnot.
Chociaż kraje zrezygnowały na [[rzecz]] wspólnot z niektórych kompetencji władczych,
zatrzymały dla siebie [[prawo]] współdecydowania. Znaczyło to, że na miejsce jednostronnych
oraz suwerennych decyzji w konkretnym obszarze kwestii wyraziły zgodę na wielostronne
regulowanie w zakresie wspólnych urzędów. W efekcie tego ponadnarodowość wspólnot, a
tym samym i UE, otrzymała [[charakter]] dość skromny.
26

W celu zapobiegnięcia centralizacji Unii oraz nieuzasadnionemu rozrastaniu się jej
zadań, za najważniejszą zasadę została uznana subsydiarność. Przedstawia ona, według
jakiego sposobu mają zostać podzielone uprawnienia pomiędzy urzędami Unii a krajami a
także krajami a władzami regionalnymi oraz lokalnymi. Zgodnie z nią, Unia będzie
realizowała tylko te zadania, z którymi nie może sobie dać rady władza krajowa. Reguła ta nie
obejmuje branży, które zaliczają się w Obszar wyłącznych uprawnień wspólnot (np. polityka
rolna w WE).
Reguła subsydiarności pełni również dodatkowe zadania. Służy szanowaniu
odrębności oraz podmiotowości krajów a także wspólnot lokalnych. Jej używanie ma wpłynąć
na zmniejszenie „deficytu demograficznego” w działaniu wspólnot jak również samej Unii.
Podejmuje ona zobowiązanie do podejmowania decyzji, które będą jak najbliżej mieszkańców
i ma zagwarantować ich wpływ na Proces decyzyjny. Nie ma to wpływu na rozwiązanie
wszystkich problemów, które dotyczą demokratyzacji Unii.
UE to nie jest ani państwo, ani też federacja. Można ją przedstawić jako nowy typ
związku pomiędzy krajami, w którym pojawiają się niektóre elementy ponadnarodowości.
Nie występują one jednak we wszystkich rodzajach współpracy. Pojawiają się jedynie tylko
we wspólnotach.
Zalicza się do nich:
a) kompetencje wspólnot do wydawania aktów prawnych, które wiążą kraje oraz
obowiązują bezpośrednio na ich obszarach, oraz do kontrolowania ich używania.
Wspólnoty otrzymały te kompetencje jako efekt zrzeczenia się przez kraje swoich
uprawnień (praw suwerennych) w konkretnych obszarach. Przez to wspólnoty dostały
pewien Obszar własnych kompetencji władczych;
b) funkcjonowanie autonomicznego porządku prawnego wspólnot, który będzie
niezależny od krajów. Podlegać mają mu urzędy wspólnot, władze krajowe a także
sądy, osoby prawne, fizyczne w obrębie krajów członkowskich;
c) udział urzędów niezależnych od krajów (pozarządowych, w tym również Komisji
Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego, w tworzeniu prawa wspólnot.
Chociaż kraje zrezygnowały na Rzecz wspólnot z niektórych kompetencji władczych,
zatrzymały dla siebie Prawo współdecydowania. Znaczyło to, że na miejsce jednostronnych
oraz suwerennych decyzji w konkretnym obszarze kwestii wyraziły zgodę na wielostronne
regulowanie w zakresie wspólnych urzędów. W efekcie tego ponadnarodowość wspólnot, a
tym samym i UE, otrzymała Charakter dość skromny.
26
str 15
-
Zasada pomocniczości
(subsydiarności) jest główną zasadą funkcjonowania Unii
Europejskiej Oznacza ona, iż [[polityka]] strukturalna stanowi uzupełnienie działań
podejmowanych na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym.
-
Zasada koncentracji
oznacza, że środki budżetowe UE są przeznaczane dla
regionów, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej. Do tej grupy
kwalifikują się regiony objęte pomocą w ramach celów polityki strukturalnej.
-
Zasada partnerstwa
polega na współpracy Komisji Europejskiej z odpowiednimi
władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi. Dzięki temu środki pomocowe
kierowane są do obszarów, które wymagają największego wsparcia.
-
-
-
Zasada programowania
wiąże się z potrzebą planowania trwałego rozwoju poprzez
rozwiązywanie problemów danej gałęzi gospodarki lub danego regionu
Zasada współfinansowania
stanowi, iż dofinansowanie UE ma uzupełniać fundusze
z budżetu krajowego, a nie powinno ich zastępować.
Zasada kompatybilności
(zgodności) oznacza, że [[pomoc]] udzielana z funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności musi być zgodna z postanowieniami traktatów
oraz całościową polityką Unii Europejskiej. [[Polityka]] strukturalna po Traktacie z
Maastricht.
W 1993r. [[Rada Ministrów]] Unii Europejskiej przyjęła [[nowe]] rozporządzenie regulujące
zasady funkcjonowania funduszy strukturalnych na obszarze Wspólnoty w latach 1994-1999.
W tym czasie powstał również Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa 1993r.
Jego zasadniczym celem jest wspieranie restrukturyzacji rybołówstwa państw tworzących
Unię Europejską. Za jego pośrednictwem finansowane jest: rozwój hodowli ryb,
infrastruktura portów rybackich wraz z ich wyposażeniem w niezbędne zaplecze i urządzenia;
restrukturyzacja i unowocześnienie floty rybackiej oraz metod połowu i przetwarzania ryb;
podnoszenie konkurencyjności produktów rybnych i ich promowanie na rynku.
Wzmacniając
jeszcze
działania
umożliwiające
osiąganie
spójności
państw
członkowskich w tym samym roku obok już czterech funduszy strukturalnych utworzono
Fundusz Spójności (Kohezji), w celu wzmacniania społecznej i gospodarczej spójności Unii
Europejskiej. Podkreślić należy, iż [[pomoc]] w ramach funduszu ma [[charakter]] krajowy, a nie
regionalny.
Fundusz
Spójności
wspiera
duże
przedsięwzięcia
o
charakterze
infrastrukturalnym w dwóch obszarach: [[transport]] oraz [[ochrona]] środowiska przyrodniczego, w
tych krajach, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy [[niż]] 90% średniej dla
całej Unii Europejskiej. W okresie programowania 1993-1999 kryterium to spełniały cztery
państwa członkowskie: Grecja, Hiszpania, [[Irlandia]] i Portugalia. Budżet Funduszu Spójności
21

-
Zasada pomocniczości
(subsydiarności) jest główną zasadą funkcjonowania Unii
Europejskiej Oznacza ona, iż Polityka strukturalna stanowi uzupełnienie działań
podejmowanych na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym.
-
Zasada koncentracji
oznacza, że środki budżetowe UE są przeznaczane dla
regionów, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej. Do tej grupy
kwalifikują się regiony objęte pomocą w ramach celów polityki strukturalnej.
-
Zasada partnerstwa
polega na współpracy Komisji Europejskiej z odpowiednimi
władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi. Dzięki temu środki pomocowe
kierowane są do obszarów, które wymagają największego wsparcia.
-
-
-
Zasada programowania
wiąże się z potrzebą planowania trwałego rozwoju poprzez
rozwiązywanie problemów danej gałęzi gospodarki lub danego regionu
Zasada współfinansowania
stanowi, iż dofinansowanie UE ma uzupełniać fundusze
z budżetu krajowego, a nie powinno ich zastępować.
Zasada kompatybilności
(zgodności) oznacza, że Pomoc udzielana z funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności musi być zgodna z postanowieniami traktatów
oraz całościową polityką Unii Europejskiej. Polityka strukturalna po Traktacie z
Maastricht.
W 1993r. Rada Ministrów Unii Europejskiej przyjęła Nowe rozporządzenie regulujące
zasady funkcjonowania funduszy strukturalnych na obszarze Wspólnoty w latach 1994-1999.
W tym czasie powstał również Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa 1993r.
Jego zasadniczym celem jest wspieranie restrukturyzacji rybołówstwa państw tworzących
Unię Europejską. Za jego pośrednictwem finansowane jest: rozwój hodowli ryb,
infrastruktura portów rybackich wraz z ich wyposażeniem w niezbędne zaplecze i urządzenia;
restrukturyzacja i unowocześnienie floty rybackiej oraz metod połowu i przetwarzania ryb;
podnoszenie konkurencyjności produktów rybnych i ich promowanie na rynku.
Wzmacniając
jeszcze
działania
umożliwiające
osiąganie
spójności
państw
członkowskich w tym samym roku obok już czterech funduszy strukturalnych utworzono
Fundusz Spójności (Kohezji), w celu wzmacniania społecznej i gospodarczej spójności Unii
Europejskiej. Podkreślić należy, iż Pomoc w ramach funduszu ma Charakter krajowy, a nie
regionalny.
Fundusz
Spójności
wspiera
duże
przedsięwzięcia
o
charakterze
infrastrukturalnym w dwóch obszarach: Transport oraz Ochrona środowiska przyrodniczego, w
tych krajach, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy Niż 90% średniej dla
całej Unii Europejskiej. W okresie programowania 1993-1999 kryterium to spełniały cztery
państwa członkowskie: Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia. Budżet Funduszu Spójności
21
str 16
ROZDZIAŁ I
GENEZA ZASADY POMOCNICZOŚCI
1.1. Starożytność.
Subsydiarność pojawiała się w doktrynie państwa i prawa już od czasów starożytnych.
Wywarła znaczący wpływ na ukształtowanie wzajemnych relacji władzy ze społeczeństwem. Jak
zauważa Ch. Millon-Delsol, „chociaż [[zasada]] pomocniczości została wypracowana dopiero w XIX
w., to sama [[idea]] inspirowała europejską filozofię polityki od początków jej istnienia. W kręgu
kulturowym obejmującym obszary Starego Kontynentu stanowiła ona jedną z wielu prób
wypracowania koncepcji ograniczenia władzy, a szczególnie władzy politycznej, do tego, co jest
niezbędnie konieczne, aby można było tę władzę sprawować”.
1
Zjawisko władzy jest powszechne i funkcjonuje w życiu społecznym w wielu relacjach
między ludzkich i interinstytucjonalnych. Jest obecne w stosunkach między członkami rodziny,
dawniej rodu, wspólnoty plemiennej, w instytucjach samorządowych, w płaszczyźnie stosunków
pracy, przy czym w sposób szczególny jest widoczne w relacjach państwo (struktury państwa)
-jednostka (jej organizacje), [[państwo]] – społeczeństwo.
Sięgająca starożytnej Grecji pomocniczość w historii myśli politycznej stara się
odpowiedzieć na [[paradoks]] zawarty w europejskim pojęciu polityki jako sztuki rządzenia wolnymi
ludźmi, a mianowicie w jaki sposób zharmonizować dwie sprzeczne wobec siebie potrzeby:
potrzebę wolności i potrzebę władzy.
2
Autorzy przedstawiający historyczne tło pomocniczości, są na ogół zgodni, iż pierwszym,
który ją dostrzegł i opisał był [[Arystoteles]] (384-322 p.n.e.). W dziele Politica zawarł on między
innymi opis ówczesnej struktury organizacyjnej społeczeństwa polis greckich. Tam też przyjął, iż
człowiek, przynależąc do różnych wspólnot społecznych takich jak rodzina, gmina, państwo, ze
swej natury jest istotą stworzoną do życia w państwie - to jest we wspólnocie, która jako jedyna
może być uznana za samowystarczalną. Jednostki oraz wspólnoty przez nie tworzone poza
instytucją państwa nie są w stanie zagwarantować samowystarczalności. Przy czym natura
1
2
Ch. Millon-Delsol,
Zasada subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne.
Warszawa 1998, s.29
Op.cit.
s.5 i s.9
4

ROZDZIAŁ I
GENEZA ZASADY POMOCNICZOŚCI
1.1. Starożytność.
Subsydiarność pojawiała się w doktrynie państwa i prawa już od czasów starożytnych.
Wywarła znaczący wpływ na ukształtowanie wzajemnych relacji władzy ze społeczeństwem. Jak
zauważa Ch. Millon-Delsol, „chociaż Zasada pomocniczości została wypracowana dopiero w XIX
w., to sama Idea inspirowała europejską filozofię polityki od początków jej istnienia. W kręgu
kulturowym obejmującym obszary Starego Kontynentu stanowiła ona jedną z wielu prób
wypracowania koncepcji ograniczenia władzy, a szczególnie władzy politycznej, do tego, co jest
niezbędnie konieczne, aby można było tę władzę sprawować”.
1
Zjawisko władzy jest powszechne i funkcjonuje w życiu społecznym w wielu relacjach
między ludzkich i interinstytucjonalnych. Jest obecne w stosunkach między członkami rodziny,
dawniej rodu, wspólnoty plemiennej, w instytucjach samorządowych, w płaszczyźnie stosunków
pracy, przy czym w sposób szczególny jest widoczne w relacjach państwo (struktury państwa)
-jednostka (jej organizacje), Państwo – społeczeństwo.
Sięgająca starożytnej Grecji pomocniczość w historii myśli politycznej stara się
odpowiedzieć na Paradoks zawarty w europejskim pojęciu polityki jako sztuki rządzenia wolnymi
ludźmi, a mianowicie w jaki sposób zharmonizować dwie sprzeczne wobec siebie potrzeby:
potrzebę wolności i potrzebę władzy.
2
Autorzy przedstawiający historyczne tło pomocniczości, są na ogół zgodni, iż pierwszym,
który ją dostrzegł i opisał był Arystoteles (384-322 p.n.e.). W dziele Politica zawarł on między
innymi opis ówczesnej struktury organizacyjnej społeczeństwa polis greckich. Tam też przyjął, iż
człowiek, przynależąc do różnych wspólnot społecznych takich jak rodzina, gmina, państwo, ze
swej natury jest istotą stworzoną do życia w państwie - to jest we wspólnocie, która jako jedyna
może być uznana za samowystarczalną. Jednostki oraz wspólnoty przez nie tworzone poza
instytucją państwa nie są w stanie zagwarantować samowystarczalności. Przy czym natura
1
2
Ch. Millon-Delsol,
Zasada subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne.
Warszawa 1998, s.29
Op.cit.
s.5 i s.9
4
str 17
Akty prawne
.......................................................................................................................... 61
WSTĘP
Celem niniejszej pracy jest [[próba]] ustalenia treści zasady pomocniczości, genezy jak i
jej zakresu i sposobu stosowania. [[Zasada]] pomocniczości może mieć swoje zastosowanie i
może przynieść oczekiwany efekt zwłaszcza w sferze publicznej, w której dochodzi do relacji
pomiędzy jednostką, organizacją a podmiotem występującym w imieniu państwa, organizacji
ponadpaństwowych oraz innych związków publiczno-prawnych. Ważne jest również
zbadanie działania [[zasady]] pomocniczości w kontekście współpracy międzyinstytucjonalnej -
chodzi o pokazanie, jak pomocniczość funkcjonuje w zakresie współpracy międzynarodowej
państw oraz organizacji międzynarodowych.
W celu nakreślenia pojęcia pomocniczości i usystematyzowania tematu poniższa praca
została podzielona na pięć rozdziałów.
W pierwszej części ramowo przedstawiłem ewolucję idei pomocniczości w czasach
starożytnych jak również wpływ społecznej nauki Kościoła na stosowanie pomocniczości.
Omówienie encyklik papieskich przybliża zaangażowanie kościoła we współpracę między
jednostką a państwem. Drugi rozdział poświęciłem przedstawieniu wieloznaczności treści
zasady pomocniczości. Inaczej pomocniczość widziana jest w krajach zachodnich a inaczej w
byłym bloku krajów komunistycznych. Inaczej też postrzegana jest we współpracy
organizacji międzynarodowych i tak np. między państwem a samorządem lokalnym. W
dalszej części pracy nakreśliłem politykę strukturalną Unii Europejskiej i miejsce zasady
pomocniczość w jej działaniach. Celem następnego rozdziału jest podkreślenia znaczenia
umieszczenia [[zasady]] pomocniczości w preambule konstytucji i wskazanie jej jako jednej z
głównych zasad konstytucyjnych. Ostatnia część pracy została poświęcona zadaniom
samorządu terytorialne i sposobom ich wykonywania, gdzie zasada pomocniczości stanowi
wytyczne co do współpracy między jednostką a władzą.
Do omówienia tematu niniejszej pracy zostały wykorzystane liczne publikacje
naukowe. Ważna rola, jaką spełnia zasad pomocniczości, powoduje że spotyka się z
ogromnym zainteresowaniem ze strony społecznej nauki Kościoła i konstytucjonalistów.
3

Akty prawne
.......................................................................................................................... 61
WSTĘP
Celem niniejszej pracy jest Próba ustalenia treści zasady pomocniczości, genezy jak i
jej zakresu i sposobu stosowania. Zasada pomocniczości może mieć swoje zastosowanie i
może przynieść oczekiwany efekt zwłaszcza w sferze publicznej, w której dochodzi do relacji
pomiędzy jednostką, organizacją a podmiotem występującym w imieniu państwa, organizacji
ponadpaństwowych oraz innych związków publiczno-prawnych. Ważne jest również
zbadanie działania Zasady pomocniczości w kontekście współpracy międzyinstytucjonalnej -
chodzi o pokazanie, jak pomocniczość funkcjonuje w zakresie współpracy międzynarodowej
państw oraz organizacji międzynarodowych.
W celu nakreślenia pojęcia pomocniczości i usystematyzowania tematu poniższa praca
została podzielona na pięć rozdziałów.
W pierwszej części ramowo przedstawiłem ewolucję idei pomocniczości w czasach
starożytnych jak również wpływ społecznej nauki Kościoła na stosowanie pomocniczości.
Omówienie encyklik papieskich przybliża zaangażowanie kościoła we współpracę między
jednostką a państwem. Drugi rozdział poświęciłem przedstawieniu wieloznaczności treści
zasady pomocniczości. Inaczej pomocniczość widziana jest w krajach zachodnich a inaczej w
byłym bloku krajów komunistycznych. Inaczej też postrzegana jest we współpracy
organizacji międzynarodowych i tak np. między państwem a samorządem lokalnym. W
dalszej części pracy nakreśliłem politykę strukturalną Unii Europejskiej i miejsce zasady
pomocniczość w jej działaniach. Celem następnego rozdziału jest podkreślenia znaczenia
umieszczenia Zasady pomocniczości w preambule konstytucji i wskazanie jej jako jednej z
głównych zasad konstytucyjnych. Ostatnia część pracy została poświęcona zadaniom
samorządu terytorialne i sposobom ich wykonywania, gdzie zasada pomocniczości stanowi
wytyczne co do współpracy między jednostką a władzą.
Do omówienia tematu niniejszej pracy zostały wykorzystane liczne publikacje
naukowe. Ważna rola, jaką spełnia zasad pomocniczości, powoduje że spotyka się z
ogromnym zainteresowaniem ze strony społecznej nauki Kościoła i konstytucjonalistów.
3
str 18
- i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych”.
46
Wymienione wyżej ujęcia pokazują, że [[zjawisko]] decentralizacji wiąże się przede
wszystkim z kwestią szczególnego usytuowania zadań publicznych, ze względu na prawno
ustrojowy status podmiotu powołanego do realizacji tych zadań. W zdecentralizowanym modelu
administracji publicznej, zadania publiczne są wykonywane przez podmioty charakteryzujące się
wysokim stopniem samodzielności względem innych, wyżej usytuowanych w hierarchii
podmiotów administracji.
Podstawową więzią łącząca podmioty w zdecentralizowanej administracji publicznej jest
nadzór. Kryteria i środki tego nadzoru współstanowią, wraz z przepisami prawa, granice
samodzielności podmiotów realizujących zadania publiczne. Źródłem umocowania do realizacji
zadań publicznych w systemie administracji zdecentralizowanej, jest ustawa. Dlatego też
koniecznym wymogiem kształtowania i rozwoju decentralizacji administracji publicznej jest
regulacja prawna.
Natomiast urzeczywistnianie [[zasady]] pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji
publicznej polega na optymalnym powierzaniu zadań podmiotom administrującym pod
względem posiadanych przez te podmioty potencjałów: organizacyjnego, technicznego,
finansowego, informacyjnego, itp. Z [[zasady]] pomocniczości wypływa sposób kierowana, w myśl
której podmioty „wyższe” winny się powstrzymywać od ingerowania lub od przejmowania zadań
realizowanych przez podmioty „niższe”, oraz [[dyrektywa]] przewidująca reakcję wyrażającą się w
podjęciu przez podmioty „wyższe” czynnych działań wspierających podmioty „niższe” w
przypadkach, gdy te ostatnie ze względu na swoje cechy, [[potencjał]] i predyspozycje nie są w
stanie realizować dotychczasowych zadań lub ich części.
Zarysowane cechy decentralizacji administracji publicznej oraz zasady pomocniczości w
sferze prawa ustroju administracji publicznej, dają podstawy do refleksji nad tym, w jakich
relacjach pozostaje [[proces]] decentralizacji i [[elementy]] składające się na decentralizację do procesu
urzeczywistniania [[zasady]] pomocniczości w organizacji i funkcjonowaniu aparatu administracji
publicznej oraz do elementów składających się na urzeczywistnianie tej zasady.
W literaturze szeroko rozumianego prawa administracyjnego można odnotować w tym
zakresie różne stanowiska:
I tak, pojawia się stanowisko, że [[zasada]] pomocniczości wręcz domaga się możliwie szerokiego
powierzania kompetencji samorządom. Uznając instytucję samorządu za klasyczny wyraz
decentralizacji, należałoby przyjąć, że [[decentralizacja]] sprzyja budowie struktur aparatu
administracji publicznej, urzeczywistniającego w tym zakresie zasadę pomocniczości. Realizacja
46
J. Boć,
Administracja publiczna,
Wrocław 2003, s.185
43

- i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych”.
46
Wymienione wyżej ujęcia pokazują, że Zjawisko decentralizacji wiąże się przede
wszystkim z kwestią szczególnego usytuowania zadań publicznych, ze względu na prawno
ustrojowy status podmiotu powołanego do realizacji tych zadań. W zdecentralizowanym modelu
administracji publicznej, zadania publiczne są wykonywane przez podmioty charakteryzujące się
wysokim stopniem samodzielności względem innych, wyżej usytuowanych w hierarchii
podmiotów administracji.
Podstawową więzią łącząca podmioty w zdecentralizowanej administracji publicznej jest
nadzór. Kryteria i środki tego nadzoru współstanowią, wraz z przepisami prawa, granice
samodzielności podmiotów realizujących zadania publiczne. Źródłem umocowania do realizacji
zadań publicznych w systemie administracji zdecentralizowanej, jest ustawa. Dlatego też
koniecznym wymogiem kształtowania i rozwoju decentralizacji administracji publicznej jest
regulacja prawna.
Natomiast urzeczywistnianie Zasady pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji
publicznej polega na optymalnym powierzaniu zadań podmiotom administrującym pod
względem posiadanych przez te podmioty potencjałów: organizacyjnego, technicznego,
finansowego, informacyjnego, itp. Z Zasady pomocniczości wypływa sposób kierowana, w myśl
której podmioty „wyższe” winny się powstrzymywać od ingerowania lub od przejmowania zadań
realizowanych przez podmioty „niższe”, oraz Dyrektywa przewidująca reakcję wyrażającą się w
podjęciu przez podmioty „wyższe” czynnych działań wspierających podmioty „niższe” w
przypadkach, gdy te ostatnie ze względu na swoje cechy, Potencjał i predyspozycje nie są w
stanie realizować dotychczasowych zadań lub ich części.
Zarysowane cechy decentralizacji administracji publicznej oraz zasady pomocniczości w
sferze prawa ustroju administracji publicznej, dają podstawy do refleksji nad tym, w jakich
relacjach pozostaje Proces decentralizacji i Elementy składające się na decentralizację do procesu
urzeczywistniania Zasady pomocniczości w organizacji i funkcjonowaniu aparatu administracji
publicznej oraz do elementów składających się na urzeczywistnianie tej zasady.
W literaturze szeroko rozumianego prawa administracyjnego można odnotować w tym
zakresie różne stanowiska:
I tak, pojawia się stanowisko, że Zasada pomocniczości wręcz domaga się możliwie szerokiego
powierzania kompetencji samorządom. Uznając instytucję samorządu za klasyczny wyraz
decentralizacji, należałoby przyjąć, że Decentralizacja sprzyja budowie struktur aparatu
administracji publicznej, urzeczywistniającego w tym zakresie zasadę pomocniczości. Realizacja
46
J. Boć,
Administracja publiczna,
Wrocław 2003, s.185
43
str 19
zasady pomocniczości wymaga konstytucyjnych gwarancji źródeł finansowania zadań i
kompetencji samorządu terytorialnego. Zagrożenia dla decentralizacji terytorialnej, jakim jest
między innymi znaczący wzrost udziału dotacji celowych w dochodach jednostek samorządu
terytorialnego, osłabia tym samym wpływ [[zasady]] pomocniczości w sferze ustrojowej.
Inne
relacje
zachodzących
pomiędzy
zjawiskiem
decentralizacji
a
zasadą
pomocniczości, to takie według którego [[zasada]] pomocniczości służyć musi przede wszystkim
budowaniu prawidłowych relacji między tym, co jest interesem ogólnym, a tym, co jest interesem
lokalnym. Przy takim podejściu [[zasada]] pomocniczości jest zatem traktowana jako środek służący,
czy też wspierający budowę zdecentralizowanych form administracji terenowej. Wynika z tego,
że [[zasada]] ta determinuje prawodawcę do poszanowania, w fazie tworzenia prawa, tendencji
nakierowanych na dekoncentrację i decentralizację władzy publicznej.
Relacje jakie zachodzą pomiędzy decentralizacją a [[zasada]] pomocniczości w sferze prawa
ustroju administracji publicznej są także rozważane w orzecznictwie. [[Trybunał]] Konstytucyjny
wypowiedział się w jednym z wyroków na [[temat]] wskazanych wyżej relacji o konkretyzującej
roli [[zasady]] decentralizacji władzy państwowej względem zasady pomocniczości.
47
Z kolei w
innym z orzeczeń, koncentrując się na określeniu treści i granic decentralizacji przyjął, że
„decentralizacja nie wyklucza możliwości przyjęcia takich rozwiązań ustrojowych, które polegają
na wyłączeniu pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i przekazaniu ich innym
organom władzy. Wyłączenie to powinno być dokonane w zakresie określonym prawemu a
zatem w zgodzie z Konstytucją, w drodze ustawy, przy poszanowaniu wymogu racjonalności.
Granice decentralizacji wynikać mogą także ze zmian polityki państwa, stanu gospodarki
lokalnej, możliwości dostosowania administracji do wykonywania służby publicznej zgodnie z
zasadą pomocniczości. Podstawowym założeniem społecznym i konstytucyjnym w tym zakresie
jest lokowanie aparatu wykonującego zadania jak najbliżej obywateli, co jednak musi być
dokonywane po uwzględnieniu wszelkich okoliczności społeczno-gospodarczych warunkujących
przeprowadzone zmiany”.
48
Uwzględniając poglądy prezentowane w literaturze i orzecznictwie, dotyczące
oddziaływań pomiędzy konstytucyjnymi zasadami pomocniczości i decentralizacji władzy
państwowej, jak również mając na względzie treść, cel i funkcje obu instytucji, można by
sformułować następujące wnioski:
47
48
TK z dnia 7 grudnia 2005r. , Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz.131.
TK z dnia 18 lipca 2006r. U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz.80.
44

zasady pomocniczości wymaga konstytucyjnych gwarancji źródeł finansowania zadań i
kompetencji samorządu terytorialnego. Zagrożenia dla decentralizacji terytorialnej, jakim jest
między innymi znaczący wzrost udziału dotacji celowych w dochodach jednostek samorządu
terytorialnego, osłabia tym samym wpływ Zasady pomocniczości w sferze ustrojowej.
Inne
relacje
zachodzących
pomiędzy
zjawiskiem
decentralizacji
a
zasadą
pomocniczości, to takie według którego Zasada pomocniczości służyć musi przede wszystkim
budowaniu prawidłowych relacji między tym, co jest interesem ogólnym, a tym, co jest interesem
lokalnym. Przy takim podejściu Zasada pomocniczości jest zatem traktowana jako środek służący,
czy też wspierający budowę zdecentralizowanych form administracji terenowej. Wynika z tego,
że Zasada ta determinuje prawodawcę do poszanowania, w fazie tworzenia prawa, tendencji
nakierowanych na dekoncentrację i decentralizację władzy publicznej.
Relacje jakie zachodzą pomiędzy decentralizacją a Zasada pomocniczości w sferze prawa
ustroju administracji publicznej są także rozważane w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny
wypowiedział się w jednym z wyroków na Temat wskazanych wyżej relacji o konkretyzującej
roli Zasady decentralizacji władzy państwowej względem zasady pomocniczości.
47
Z kolei w
innym z orzeczeń, koncentrując się na określeniu treści i granic decentralizacji przyjął, że
„decentralizacja nie wyklucza możliwości przyjęcia takich rozwiązań ustrojowych, które polegają
na wyłączeniu pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i przekazaniu ich innym
organom władzy. Wyłączenie to powinno być dokonane w zakresie określonym prawemu a
zatem w zgodzie z Konstytucją, w drodze ustawy, przy poszanowaniu wymogu racjonalności.
Granice decentralizacji wynikać mogą także ze zmian polityki państwa, stanu gospodarki
lokalnej, możliwości dostosowania administracji do wykonywania służby publicznej zgodnie z
zasadą pomocniczości. Podstawowym założeniem społecznym i konstytucyjnym w tym zakresie
jest lokowanie aparatu wykonującego zadania jak najbliżej obywateli, co jednak musi być
dokonywane po uwzględnieniu wszelkich okoliczności społeczno-gospodarczych warunkujących
przeprowadzone zmiany”.
48
Uwzględniając poglądy prezentowane w literaturze i orzecznictwie, dotyczące
oddziaływań pomiędzy konstytucyjnymi zasadami pomocniczości i decentralizacji władzy
państwowej, jak również mając na względzie treść, cel i funkcje obu instytucji, można by
sformułować następujące wnioski:
47
48
TK z dnia 7 grudnia 2005r. , Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz.131.
TK z dnia 18 lipca 2006r. U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz.80.
44
str 20
Listę tę uzupełniają [[zasady]] formułowane przez poszczególnych przedstawicieli nauki
prawa konstytucyjnego, które pojawiają się co [[prawda]] w wielu katalogach i zestawieniach, jednak
nie z taką częstotliwością, jak te wyżej wymienione. Należą do nich miedzy innymi zasady:
- konstytucjonalizmu;
- legalizmu;
- niepodległości i suwerenności państwa;
- jednolitości (unitarności) państwa;
- republikańskiej formy państwa (rządów);
- dwuizbowości parlamentu;
- współdziałania władz;
- odrębności i niezależności sądów oraz trybunałów;
- reprezentacji politycznej;
- decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego;
- autonomii i wzajemnej niezależności oraz współdziałania w stosunkach między państwem a
Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi;
- społeczeństwa obywatelskiego;
- [[dobra]] wspólnego;
- sprawiedliwości społecznej;
- dialogu społecznego;
- wolności i praw człowieka i obywatela;
- przyrodzonej godności człowieka;
- ochrony własności;
- ochrony pracy.
39
Wynikająca z przedstawionych zestawień różnica pomiędzy częścią wspólną - katalogiem
zasad najczęściej pojawiających się na listach zasad konstytucyjnych - a katalogiem zasad
pojawiających się tylko w niektórych klasyfikacjach, może mieć swe źródło w odmiennym
pojmowaniu zasad konstytucyjnych i w konstruowaniu ich katalogów według różnych kryteriów.
Wszystko to - zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny - wywiera negatywny wpływ na
praktykę stosowania prawa. Rozmaitość katalogu zasad w prawie konstytucyjnym jest groźniejsza
niż gdzie indziej, ponieważ właśnie w prawie konstytucyjnym jest formułowanych wiele zasad
„charakterystycznych czy nawet wspólnych dla wielu gałęzi prawa”.
39
L. Garlicki,
Polskie [[prawo]] konstytucyjne. Zarys wykładu,
Warszawa 2003, s. 54.
38

Listę tę uzupełniają Zasady formułowane przez poszczególnych przedstawicieli nauki
prawa konstytucyjnego, które pojawiają się co Prawda w wielu katalogach i zestawieniach, jednak
nie z taką częstotliwością, jak te wyżej wymienione. Należą do nich miedzy innymi zasady:
- konstytucjonalizmu;
- legalizmu;
- niepodległości i suwerenności państwa;
- jednolitości (unitarności) państwa;
- republikańskiej formy państwa (rządów);
- dwuizbowości parlamentu;
- współdziałania władz;
- odrębności i niezależności sądów oraz trybunałów;
- reprezentacji politycznej;
- decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego;
- autonomii i wzajemnej niezależności oraz współdziałania w stosunkach między państwem a
Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi;
- społeczeństwa obywatelskiego;
- Dobra wspólnego;
- sprawiedliwości społecznej;
- dialogu społecznego;
- wolności i praw człowieka i obywatela;
- przyrodzonej godności człowieka;
- ochrony własności;
- ochrony pracy.
39
Wynikająca z przedstawionych zestawień różnica pomiędzy częścią wspólną - katalogiem
zasad najczęściej pojawiających się na listach zasad konstytucyjnych - a katalogiem zasad
pojawiających się tylko w niektórych klasyfikacjach, może mieć swe źródło w odmiennym
pojmowaniu zasad konstytucyjnych i w konstruowaniu ich katalogów według różnych kryteriów.
Wszystko to - zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny - wywiera negatywny wpływ na
praktykę stosowania prawa. Rozmaitość katalogu zasad w prawie konstytucyjnym jest groźniejsza
niż gdzie indziej, ponieważ właśnie w prawie konstytucyjnym jest formułowanych wiele zasad
„charakterystycznych czy nawet wspólnych dla wielu gałęzi prawa”.
39
L. Garlicki,
Polskie Prawo konstytucyjne. Zarys wykładu,
Warszawa 2003, s. 54.
38
str 21
Konstytucji, nie wyłączając Preambuły, były wyrażane w doktrynie, jeszcze przed przemianą
ustrojową.
Przychylając się do koncepcji uznających normatywny [[charakter]] całej preambuły
do Konstytucji lub jej fragmentów odwołujących się do podstaw, na jakich jest
kształtowany [[ustrój]] państwa, nie sposób pominąć aksjologicznego wymiaru zasad w niej
zawartych, a więc także i [[zasady]] pomocniczości. Trzeba bowiem podkreślić, że to przecież
głównie normy konstytucyjne wyrażają założenia aksjologiczne, będące podstawą
istniejącego porządku prawnego i składające się na aksjologię systemu prawa obowiązują-
cego. Zatem normy konstytucyjne wyrażają te „wartości-cele”, które racjonalizują i
legitymizują [[prawo]] oraz stanowią kryterium jego oceny. Należy przy tym zaznaczyć, iż
nasycenie pierwiastkiem aksjologicznym norm prawnych, w tym zwłaszcza norm
wynikających z przepisów Konstytucji, jest zjawiskiem naturalnym i zasadnym. Jak pisze P.
Winczorek: „Prawo z samej [[zasady]] nie może być aksjologicznie indyferentne, ponieważ jest
aktem świadomego wyboru. Każdy ludzki akt wyboru ma u swej podstawy jakieś przesłanki
aksjologiczne związane z aprobowanym (preferowanym) przez dokonującego wyboru
systemem (zespołem) wartości. Kwestią nie jest to, czy wartości są lub mogą być podstawą
takiego wyboru, lecz to, jakie to wartości”.
36
Ujęcie [[zasady]] pomocniczości w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz „dowody”
jej stopniowej implementacji do obowiązującego porządku prawnego, pochodzące z końca
lat 80. i początku lat 90. ubiegłego wieku, uzasadniają prawny wymiar tej zasady. Nie prze-
sądzają natomiast o tym, czy posługiwanie się określeniem zasada pomocniczości przekłada
się na ujęcie pomocniczości jako [[zasady]] prawa, w tym zasady konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie
tej kwestii wymaga uprzedniego wskazania warunków uznania danej zasady za zasadę prawa
oraz warunków zaliczenia [[zasady]] prawnej do zasad konstytucyjnych.
4.2. [[Zasada]] pomocniczości jako [[zasada]] konstytucyjna.
Uznanie pomocniczości za zasadę prawa daje podstawy do przemyśleń, a w
konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy [[zasada]] ta powołana
expresiss verbis
w tekście
ustawy zasadniczej należy do grupy zasad konstytucyjnych. W tym celu należałoby przede
wszystkim wskazać warunki, których spełnienie nadaje zasadzie prawa przymiot zasady
konstytucyjnej. Przedtem jednak trzeba ustalić znaczenie pojęcia „zasady konstytucyjne”, które
36
B. Banaszak,
Prawo konstytucyjne,
Warszawa 1999, s.81
36

Konstytucji, nie wyłączając Preambuły, były wyrażane w doktrynie, jeszcze przed przemianą
ustrojową.
Przychylając się do koncepcji uznających normatywny Charakter całej preambuły
do Konstytucji lub jej fragmentów odwołujących się do podstaw, na jakich jest
kształtowany Ustrój państwa, nie sposób pominąć aksjologicznego wymiaru zasad w niej
zawartych, a więc także i Zasady pomocniczości. Trzeba bowiem podkreślić, że to przecież
głównie normy konstytucyjne wyrażają założenia aksjologiczne, będące podstawą
istniejącego porządku prawnego i składające się na aksjologię systemu prawa obowiązują-
cego. Zatem normy konstytucyjne wyrażają te „wartości-cele”, które racjonalizują i
legitymizują Prawo oraz stanowią kryterium jego oceny. Należy przy tym zaznaczyć, iż
nasycenie pierwiastkiem aksjologicznym norm prawnych, w tym zwłaszcza norm
wynikających z przepisów Konstytucji, jest zjawiskiem naturalnym i zasadnym. Jak pisze P.
Winczorek: „Prawo z samej Zasady nie może być aksjologicznie indyferentne, ponieważ jest
aktem świadomego wyboru. Każdy ludzki akt wyboru ma u swej podstawy jakieś przesłanki
aksjologiczne związane z aprobowanym (preferowanym) przez dokonującego wyboru
systemem (zespołem) wartości. Kwestią nie jest to, czy wartości są lub mogą być podstawą
takiego wyboru, lecz to, jakie to wartości”.
36
Ujęcie Zasady pomocniczości w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz „dowody”
jej stopniowej implementacji do obowiązującego porządku prawnego, pochodzące z końca
lat 80. i początku lat 90. ubiegłego wieku, uzasadniają prawny wymiar tej zasady. Nie prze-
sądzają natomiast o tym, czy posługiwanie się określeniem zasada pomocniczości przekłada
się na ujęcie pomocniczości jako Zasady prawa, w tym zasady konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie
tej kwestii wymaga uprzedniego wskazania warunków uznania danej zasady za zasadę prawa
oraz warunków zaliczenia Zasady prawnej do zasad konstytucyjnych.
4.2. Zasada pomocniczości jako Zasada konstytucyjna.
Uznanie pomocniczości za zasadę prawa daje podstawy do przemyśleń, a w
konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Zasada ta powołana
expresiss verbis
w tekście
ustawy zasadniczej należy do grupy zasad konstytucyjnych. W tym celu należałoby przede
wszystkim wskazać warunki, których spełnienie nadaje zasadzie prawa przymiot zasady
konstytucyjnej. Przedtem jednak trzeba ustalić znaczenie pojęcia „zasady konstytucyjne”, które
36
B. Banaszak,
Prawo konstytucyjne,
Warszawa 1999, s.81
36
str 22
sprostać obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie
współpracy sektora publicznego i niepublicznego w dziedzinie usług społecznych Niemiecki
Trybunał Konstytucyjny dał [[wyraz]] przekonaniu, że organizacje społeczne mają [[prawo]] do
świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem
jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy.
W latach 90. w Republice Federalnej Niemiec podjęto na nowo debatę na temat
możliwych zastosowań, ale i ograniczeń [[zasady]] pomocniczości. Okazją było uchwalenie
ustawy o ubezpieczeniach pielęgnacyjnych. W nowym rozwiązaniu legislacyjnym utrzymano
zasadę pomocniczości jako generalną zasadę organizacyjną, natomiast zrezygnowano z zapisu
o warunkowym pierwszeństwie organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych z
tego zakresu i wprowadzono możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz instytucji
komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to nowy [[impuls]] do dyskusji na [[temat]] granic
zastosowania [[zasady]] pomocniczości w dziedzinie publicznych usług społecznych.
Zasada subsydiarności zawarta jest w poszczególnych aktach prawnych należących do
ustawodawstwa społecznego Republiki Federalnej Niemiec. Takie rozwiązanie należałoby też
przyjąć w Polsce. Zamiast ustawy ramowej na [[temat]] organizacji pożytku publicznego, która
budzi wiele kontrowersji, właściwsze byłoby, na wzór niemiecki, przyjęcie zasady
pomocniczości w szeregu aktów prawnych regulujących funkcjonowanie publicznych usług
społecznych.
28
Warto też odwołać się do doświadczeń francuskich z początku lat 80., tj. okresu, w
którym we Francji podjęto politykę decentralizacji państwa. Szczególny rozkwit organizacji
społecznych nastąpił tam właśnie w wyniku polityki decentralizacji. Nie stało się to jednak
przy okazji, lecz za sprawą świadomej polityki administracji rządowej, która od początku lat
80 udzielała wyraźnego poparcia współdziałaniu organizacji pozarządowych i władz
lokalnych. Zgodnie z założeniami reformy decentralizacyjnej, organizacje społeczne podjęły
wiele zadań publicznych w dziedzinie pomocy społecznej i usług socjalnych finansowanych
w części lub całości przez państwo.
28
Ewa Leś, Niemieckie
Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: [[Transformacja]] Sfery Społecznej w
Polsce a Niemieckie Doświadczenia,
Fundacja im. Friedricha Eberta w Polsce, [[Warszawa]] 1996, s. 11.
31

sprostać obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie
współpracy sektora publicznego i niepublicznego w dziedzinie usług społecznych Niemiecki
Trybunał Konstytucyjny dał Wyraz przekonaniu, że organizacje społeczne mają Prawo do
świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem
jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy.
W latach 90. w Republice Federalnej Niemiec podjęto na nowo debatę na temat
możliwych zastosowań, ale i ograniczeń Zasady pomocniczości. Okazją było uchwalenie
ustawy o ubezpieczeniach pielęgnacyjnych. W nowym rozwiązaniu legislacyjnym utrzymano
zasadę pomocniczości jako generalną zasadę organizacyjną, natomiast zrezygnowano z zapisu
o warunkowym pierwszeństwie organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych z
tego zakresu i wprowadzono możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz instytucji
komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to nowy Impuls do dyskusji na Temat granic
zastosowania Zasady pomocniczości w dziedzinie publicznych usług społecznych.
Zasada subsydiarności zawarta jest w poszczególnych aktach prawnych należących do
ustawodawstwa społecznego Republiki Federalnej Niemiec. Takie rozwiązanie należałoby też
przyjąć w Polsce. Zamiast ustawy ramowej na Temat organizacji pożytku publicznego, która
budzi wiele kontrowersji, właściwsze byłoby, na wzór niemiecki, przyjęcie zasady
pomocniczości w szeregu aktów prawnych regulujących funkcjonowanie publicznych usług
społecznych.
28
Warto też odwołać się do doświadczeń francuskich z początku lat 80., tj. okresu, w
którym we Francji podjęto politykę decentralizacji państwa. Szczególny rozkwit organizacji
społecznych nastąpił tam właśnie w wyniku polityki decentralizacji. Nie stało się to jednak
przy okazji, lecz za sprawą świadomej polityki administracji rządowej, która od początku lat
80 udzielała wyraźnego poparcia współdziałaniu organizacji pozarządowych i władz
lokalnych. Zgodnie z założeniami reformy decentralizacyjnej, organizacje społeczne podjęły
wiele zadań publicznych w dziedzinie pomocy społecznej i usług socjalnych finansowanych
w części lub całości przez państwo.
28
Ewa Leś, Niemieckie
Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: Transformacja Sfery Społecznej w
Polsce a Niemieckie Doświadczenia,
Fundacja im. Friedricha Eberta w Polsce, Warszawa 1996, s. 11.
31
str 23
Ważnym czynnikiem akcelerującym zmiany w polityce strukturalnej byto również
przystąpienie do Wspólnot trzech nowych państw: Grecji, Hiszpanii, Portugalii. Rozszerzenie
terytorialne Unii spowodowało bowiem zwiększenie zróżnicowania pomiędzy regionami, co
wymagało podjęcia działań amortyzujących istniejące różnice poprzez instrumenty polityki
strukturalnej.
Powyższa [[ocena]] uzyskała aprobatę zarówno Parlamentu Europejskiego, jak i Rady
Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej. Rezultatem tych porozumień była tzw. umowa
międzyinstytucjonalna, w wyniku której podjęto decyzje o podwojeniu poziomu wydatków na
fundusze strukturalne w okresie sześciu lat (pakiet Delorsa).
Środki finansowe pochodzące z funduszy strukturalnych skierowano na sześć
zasadniczych celów. [[Trzy]] z nich obejmowały priorytety regionalne, natomiast pozostałe trzy
nie miały geograficznego ukierunkowania (cele horyzontalne). Do grupy pierwszej należały:
-
promowanie regionów szczególnie opóźnionych w rozwoju, tj. takich, w których
wskaźnik PKB na jednego mieszkańca w okresie ostatnich trzech lat wynosił poniżej
75% przeciętnej w Unii;
-
pomoc adresowana do regionów, w których skoncentrowane byty tradycyjne,
przestarzałe gałęzie przemysłu, gdzie udział bezrobotnych w ostatnich trzech latach
był wyższy od średniej unijnej;
-
rozwój
przeludnionych
obszarów
wiejskich,
charakteryzujących
się
niskimi
dochodami oraz zdegradowanym środowiskiem naturalnym.
W grupie drugiej jako priorytetowe uznano:
-
-
-
zwalczanie długoterminowego bezrobocia (powyżej 1 roku) wśród osób w wieku
poniżej 25 lat;
przygotowanie i włączenie w życie zawodowe ludzi młodych, którzy nie przekroczyli
25 lat;
rozwój wsi, rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa, a ponadto ochrona środowiska
naturalnego oraz [[pomoc]] dla niekorzystnie położonych obszarów rolniczych.
Należy zauważyć, iż ponad 80% środków z funduszy strukturalnych skierowano na
cele regionalne.
W roku 1989 ustanowiono również podstawowe reguły, na których opierała się
realizacja polityki strukturalnej. Oparto ją na sześciu zasadach: pomocniczości, koncentracji,
partnerstwa, programowania, współfinansowania, kompatybilności:
20

Ważnym czynnikiem akcelerującym zmiany w polityce strukturalnej byto również
przystąpienie do Wspólnot trzech nowych państw: Grecji, Hiszpanii, Portugalii. Rozszerzenie
terytorialne Unii spowodowało bowiem zwiększenie zróżnicowania pomiędzy regionami, co
wymagało podjęcia działań amortyzujących istniejące różnice poprzez instrumenty polityki
strukturalnej.
Powyższa Ocena uzyskała aprobatę zarówno Parlamentu Europejskiego, jak i Rady
Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej. Rezultatem tych porozumień była tzw. umowa
międzyinstytucjonalna, w wyniku której podjęto decyzje o podwojeniu poziomu wydatków na
fundusze strukturalne w okresie sześciu lat (pakiet Delorsa).
Środki finansowe pochodzące z funduszy strukturalnych skierowano na sześć
zasadniczych celów. Trzy z nich obejmowały priorytety regionalne, natomiast pozostałe trzy
nie miały geograficznego ukierunkowania (cele horyzontalne). Do grupy pierwszej należały:
-
promowanie regionów szczególnie opóźnionych w rozwoju, tj. takich, w których
wskaźnik PKB na jednego mieszkańca w okresie ostatnich trzech lat wynosił poniżej
75% przeciętnej w Unii;
-
pomoc adresowana do regionów, w których skoncentrowane byty tradycyjne,
przestarzałe gałęzie przemysłu, gdzie udział bezrobotnych w ostatnich trzech latach
był wyższy od średniej unijnej;
-
rozwój
przeludnionych
obszarów
wiejskich,
charakteryzujących
się
niskimi
dochodami oraz zdegradowanym środowiskiem naturalnym.
W grupie drugiej jako priorytetowe uznano:
-
-
-
zwalczanie długoterminowego bezrobocia (powyżej 1 roku) wśród osób w wieku
poniżej 25 lat;
przygotowanie i włączenie w życie zawodowe ludzi młodych, którzy nie przekroczyli
25 lat;
rozwój wsi, rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa, a ponadto ochrona środowiska
naturalnego oraz Pomoc dla niekorzystnie położonych obszarów rolniczych.
Należy zauważyć, iż ponad 80% środków z funduszy strukturalnych skierowano na
cele regionalne.
W roku 1989 ustanowiono również podstawowe reguły, na których opierała się
realizacja polityki strukturalnej. Oparto ją na sześciu zasadach: pomocniczości, koncentracji,
partnerstwa, programowania, współfinansowania, kompatybilności:
20
str 24
3.3. [[Idea]] pomocniczości na przykładzie wybranych krajów Unii.
Cele tego rozdziału jest przybliżenie doświadczeń niemieckich dotyczących
stosowania [[zasady]] subsydiarności w realizacji publicznych usług socjalnych na [[rzecz]] uznania
zasady subsydiarności jako istotnej idei i [[zasady]] organizacyjnej w krajowej ustawie o pomocy
społecznej oraz innych aktach prawnych normujących realizację publicznych usług
społecznych.
Nie ulega chyba wątpliwości, że prócz reform politycznych i gospodarczych
konieczna jest w Polsce także [[demokratyzacja]] sfery społecznej. Ze względów ustrojowych nie
do przyjęcia jest, że [[instytucja]] państwa opiekuńczego jest jedynym gwarantem i realizatorem
bezpieczeństwa socjalnego obywateli, a poza rządowe organizacje społeczne ograniczane są
niemal wyłącznie do tych działań, którym nie może sprostać ani państwo, ani rynek.
Podobnie [[strategia]] i [[doktryna]] integracyjna [[Polski]] z Unią Europejską nie może się
ograniczać do wymiaru ekonomicznego. Ma ona bowiem także swój wymiar geopolityczny,
kulturowy i społeczny. Wychodzeniu z postkomunistycznej strefy geopolitycznej, budowie
gospodarki rynkowej i systemu demokratycznego musi towarzyszyć podjęcie rekonstrukcji
socjalistycznego państwa opiekuńczego i oparcia go na partnerstwie ze społeczeństwem
obywatelskim.
W krajach Unii Europejskiej powojenne [[państwo]] opiekuńcze od kilku dziesięcioleci
przechodzi ewolucję, której cechą jest [[restrukturyzacja]] świadczeń społecznych oraz zmiana
odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne polegające na dzieleniu odpowiedzialności
między państwo, rynek, władze lokalne oraz podmioty pośrednie, takie jak pozarządowe
organizacje społeczne. [[Państwo]] nie posiada monopolu w zakresie planowania i realizacji tych
usług, lecz zdaje się ewoluować w kierunku państwa pomocniczego, respektującego zasadę
subsydiarności, zgodnie z którą [[państwo]] pozostaje ostatecznym gwarantem bezpieczeństwa
socjalnego, lecz nie podmiotem działającym bezpośrednio.
Historia idei pomocniczości sięga czasów greckich (jak już wspominałem w tradycji
arystotelesowskiej), natomiast [[zasada]] pomocniczości wypracowana została w Europie w
wieku XIX, wtedy też upowszechnił się sam termin. W XIX-wiecznych Niemczech zasada
pomocniczości stanowiła dla Kościoła katolickiego i organizacji z nim związanych polityczny
wyraz sprzeciwu wobec scentralizowanej władzy świeckiej i opozycji wobec publicznej
polityki społecznej [[Otto]] von Bismarcka. [[Interwencjonizm]] państwa w postaci wprowadzenia
ubezpieczeń społecznych, choć niezbędny, wywołał w ówczesnych Niemczech reakcje
sprzeciwu podmiotów społecznych w obawie przed monopolizacją polityki społecznej przez
27

3.3. Idea pomocniczości na przykładzie wybranych krajów Unii.
Cele tego rozdziału jest przybliżenie doświadczeń niemieckich dotyczących
stosowania Zasady subsydiarności w realizacji publicznych usług socjalnych na Rzecz uznania
zasady subsydiarności jako istotnej idei i Zasady organizacyjnej w krajowej ustawie o pomocy
społecznej oraz innych aktach prawnych normujących realizację publicznych usług
społecznych.
Nie ulega chyba wątpliwości, że prócz reform politycznych i gospodarczych
konieczna jest w Polsce także Demokratyzacja sfery społecznej. Ze względów ustrojowych nie
do przyjęcia jest, że Instytucja państwa opiekuńczego jest jedynym gwarantem i realizatorem
bezpieczeństwa socjalnego obywateli, a poza rządowe organizacje społeczne ograniczane są
niemal wyłącznie do tych działań, którym nie może sprostać ani państwo, ani rynek.
Podobnie Strategia i Doktryna integracyjna Polski z Unią Europejską nie może się
ograniczać do wymiaru ekonomicznego. Ma ona bowiem także swój wymiar geopolityczny,
kulturowy i społeczny. Wychodzeniu z postkomunistycznej strefy geopolitycznej, budowie
gospodarki rynkowej i systemu demokratycznego musi towarzyszyć podjęcie rekonstrukcji
socjalistycznego państwa opiekuńczego i oparcia go na partnerstwie ze społeczeństwem
obywatelskim.
W krajach Unii Europejskiej powojenne Państwo opiekuńcze od kilku dziesięcioleci
przechodzi ewolucję, której cechą jest Restrukturyzacja świadczeń społecznych oraz zmiana
odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne polegające na dzieleniu odpowiedzialności
między państwo, rynek, władze lokalne oraz podmioty pośrednie, takie jak pozarządowe
organizacje społeczne. Państwo nie posiada monopolu w zakresie planowania i realizacji tych
usług, lecz zdaje się ewoluować w kierunku państwa pomocniczego, respektującego zasadę
subsydiarności, zgodnie z którą Państwo pozostaje ostatecznym gwarantem bezpieczeństwa
socjalnego, lecz nie podmiotem działającym bezpośrednio.
Historia idei pomocniczości sięga czasów greckich (jak już wspominałem w tradycji
arystotelesowskiej), natomiast Zasada pomocniczości wypracowana została w Europie w
wieku XIX, wtedy też upowszechnił się sam termin. W XIX-wiecznych Niemczech zasada
pomocniczości stanowiła dla Kościoła katolickiego i organizacji z nim związanych polityczny
wyraz sprzeciwu wobec scentralizowanej władzy świeckiej i opozycji wobec publicznej
polityki społecznej Otto von Bismarcka. Interwencjonizm państwa w postaci wprowadzenia
ubezpieczeń społecznych, choć niezbędny, wywołał w ówczesnych Niemczech reakcje
sprzeciwu podmiotów społecznych w obawie przed monopolizacją polityki społecznej przez
27
str 25
dotyczących działalności statutowej tych organizacji, tworzenia wspólnych zespołów o
charakterze
doradczym
i
inicjatywnym,
złożonych
z
przedstawicieli
organizacji
pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej, zlecania
organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w
ustawie - w formie powierzenia wykonywania tych zadań (tj. wraz ze sfinansowaniem ich
realizacji) lub w formie wsparcia (tj. dofinansowania organizacji realizującej zadania
publiczne).
Ustawa nakłada na [[organy]] administracji publicznej - a zatem i organy jednostek
samorządu terytorialnego - obowiązek współpracy z zainteresowanymi organizacjami
pozarządowymi, lecz nie obowiązek współpracy w określonej formie, bowiem wybór formy
należy do współpracujących partnerów. Na [[organy]] stanowiące jednostek samorządu nałożono
jednak
obowiązek
uchwalania
rocznych
programów
współpracy
z
organizacjami
pozarządowymi i odpowiadającymi im kościelnymi jednostkami organizacyjnymi. Ustawa
określa [[zasady]] i [[tryb]] zlecania, jawny i konkursowy, co oznacza wyłączenie stosowania w tym
zakresie przepisów o zamówieniach publicznych.
Przewidziano nadanie statusu prawnego organizacji pożytku publicznego podmiotom
spełniającym szczególne wymogi ustawowe, właściwe najwyższym standardom działania
organizacji
pozarządowych.
Organizacje
pożytku
publicznego
mają
korzystać
ze
szczególnych przywilejów, m.in. podatkowych, ale też i podlegają one szczególnym
obowiązkom, w tym nadzorowi ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego
(Minister Pracy był głównym inicjatorem i animatorem prac nad projektem). Ponieważ jedną
z charakterystycznych [[cech]] organizacji pozarządowych jest szerokie odwołanie się do
ochotniczych i nieodpłatnych świadczeń osobistych na ich rzecz, ustawa normuje również
ogólnie instytucję wolontariatu. Przepisy dotyczące wolontariatu mają mieć jednak szerszy
zakres zastosowania, odnoszą się również do korzystania ze świadczeń wolontariuszy przez
organy administracji publicznej (a zatem i [[organy]] samorządu terytorialnego) oraz jednostki
organizacyjne podległe tym organom lub przez nie nadzorowane. We wszystkich
przypadkach wyłączone jest korzystanie ze świadczeń wolontariuszy w ramach działalności
gospodarczej danego podmiotu, cała [[ustawa]] dąży bowiem do oddzielenia od siebie
działalności
gospodarczej,
właściwej
sektorowi
przedsiębiorców,
od
działalności
nienastawionej na uzyskanie zysku, właściwej sektorowi organizacji pozarządowych oraz
organom i instytucjom władzy publicznej.
66
66
H. Izdebski,
Fundacje i stowarzyszenia,
Łomianki 2001, s.283
55

dotyczących działalności statutowej tych organizacji, tworzenia wspólnych zespołów o
charakterze
doradczym
i
inicjatywnym,
złożonych
z
przedstawicieli
organizacji
pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej, zlecania
organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w
ustawie - w formie powierzenia wykonywania tych zadań (tj. wraz ze sfinansowaniem ich
realizacji) lub w formie wsparcia (tj. dofinansowania organizacji realizującej zadania
publiczne).
Ustawa nakłada na Organy administracji publicznej - a zatem i organy jednostek
samorządu terytorialnego - obowiązek współpracy z zainteresowanymi organizacjami
pozarządowymi, lecz nie obowiązek współpracy w określonej formie, bowiem wybór formy
należy do współpracujących partnerów. Na Organy stanowiące jednostek samorządu nałożono
jednak
obowiązek
uchwalania
rocznych
programów
współpracy
z
organizacjami
pozarządowymi i odpowiadającymi im kościelnymi jednostkami organizacyjnymi. Ustawa
określa Zasady i Tryb zlecania, jawny i konkursowy, co oznacza wyłączenie stosowania w tym
zakresie przepisów o zamówieniach publicznych.
Przewidziano nadanie statusu prawnego organizacji pożytku publicznego podmiotom
spełniającym szczególne wymogi ustawowe, właściwe najwyższym standardom działania
organizacji
pozarządowych.
Organizacje
pożytku
publicznego
mają
korzystać
ze
szczególnych przywilejów, m.in. podatkowych, ale też i podlegają one szczególnym
obowiązkom, w tym nadzorowi ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego
(Minister Pracy był głównym inicjatorem i animatorem prac nad projektem). Ponieważ jedną
z charakterystycznych Cech organizacji pozarządowych jest szerokie odwołanie się do
ochotniczych i nieodpłatnych świadczeń osobistych na ich rzecz, ustawa normuje również
ogólnie instytucję wolontariatu. Przepisy dotyczące wolontariatu mają mieć jednak szerszy
zakres zastosowania, odnoszą się również do korzystania ze świadczeń wolontariuszy przez
organy administracji publicznej (a zatem i Organy samorządu terytorialnego) oraz jednostki
organizacyjne podległe tym organom lub przez nie nadzorowane. We wszystkich
przypadkach wyłączone jest korzystanie ze świadczeń wolontariuszy w ramach działalności
gospodarczej danego podmiotu, cała Ustawa dąży bowiem do oddzielenia od siebie
działalności
gospodarczej,
właściwej
sektorowi
przedsiębiorców,
od
działalności
nienastawionej na uzyskanie zysku, właściwej sektorowi organizacji pozarządowych oraz
organom i instytucjom władzy publicznej.
66
66
H. Izdebski,
Fundacje i stowarzyszenia,
Łomianki 2001, s.283
55
str 26
Na podkreślenie zasługuje fakt, że [[zasada]] subsydiarności nie zwalnia podmiotów
publicznej pomocy społecznej z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi
społeczne świadczone przez organizacje niezależne. To właśnie na podmiotach publicznej
pomocy społecznej spoczywa „ostateczna odpowiedzialność” za udzielane świadczenia. Ich
zadaniem jest wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług
socjalnych, ale i zapewniających ich odpowiednią jakość. Przykładowo, w ostatnim czasie w
Republice Federalnej Niemiec przy wyborze instytucji i organizacji realizujących usługi
pielęgnacyjne z funduszy nowo powstałych ubezpieczeń opiekuńczych bierze się także pod
uwagę takie ich cechy jak różnorodność i samorządność.
W Republice Federalnej Niemiec przyjęcie [[zasady]] subsydiarności miało więc doniosłe
znaczenie dla regulacji stosunków państwa i organizacji społecznych w dziedzinie usług
społecznych, stanowiąc „narzędzie orientacji” w sprawach podziału kompetencji między
państwem a partnerami społecznymi. [[Instytucjonalizacja]] zasady subsydiarności zapewniła
sześciu ogólnokrajowym organizacjom pozarządowym oraz wchodzącym w ich skład
lokalnym instytucjom względne pierwszeństwo na rynku usług socjalnych, co oznacza, że
zarówno instytucje publiczne, jak i samorządowe oraz komercyjne nie mogą podjąć się
realizacji zadań w zakresie publicznej pomocy społecznej i usług socjalnych bez uprzedniej
zgody ze strony organizacji.
Należy tu zwrócić uwagę na dwie zasadnicze konsekwencje stosowania zasady
pomocniczości w sytuacji Republiki Federalnej Niemiec.
1. [[Zasada]] pomocniczości gwarantuje trzeciemu sektorowi wyraźną suwerenność w
definiowaniu i realizacji zadań publicznych.
2. Zapewnia
finansowanie
tych
zadań
ze
środków
budżetowych
i
instytucji
ubezpieczeniowych.
Zasada subsydiarności, jak wskazuje doświadczenie niemieckie, jest też relacją
wzajemnego zaufania oraz współzależności organizacji pozarządowych i publicznego sektora
świadczeń i usług.
Praktyczne zastosowanie [[zasady]] subsydiarności w niemieckiej polityce społecznej,
zwraca uwagę na funkcje organizacji niezależnych w strukturze politycznej państwa.
Organizacje trzeciego sektora są bowiem nie tylko bezpośrednimi dostawcami usług, lecz
biorą aktywny udział w kształtowaniu i finansowaniu programów polityki społecznej, przez
co w znacznie większym stopniu [[niż]] ma to miejsce np. we Francji są elementem systemu
realizacji polityki rządu. Można [[wprost]] mówić o zaawansowanej instytucjonalizacji i
integracji freie Wobifabrtsverbande z systemem niemieckiej polityki społecznej.
29

Na podkreślenie zasługuje fakt, że Zasada subsydiarności nie zwalnia podmiotów
publicznej pomocy społecznej z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi
społeczne świadczone przez organizacje niezależne. To właśnie na podmiotach publicznej
pomocy społecznej spoczywa „ostateczna odpowiedzialność” za udzielane świadczenia. Ich
zadaniem jest wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług
socjalnych, ale i zapewniających ich odpowiednią jakość. Przykładowo, w ostatnim czasie w
Republice Federalnej Niemiec przy wyborze instytucji i organizacji realizujących usługi
pielęgnacyjne z funduszy nowo powstałych ubezpieczeń opiekuńczych bierze się także pod
uwagę takie ich cechy jak różnorodność i samorządność.
W Republice Federalnej Niemiec przyjęcie Zasady subsydiarności miało więc doniosłe
znaczenie dla regulacji stosunków państwa i organizacji społecznych w dziedzinie usług
społecznych, stanowiąc „narzędzie orientacji” w sprawach podziału kompetencji między
państwem a partnerami społecznymi. Instytucjonalizacja zasady subsydiarności zapewniła
sześciu ogólnokrajowym organizacjom pozarządowym oraz wchodzącym w ich skład
lokalnym instytucjom względne pierwszeństwo na rynku usług socjalnych, co oznacza, że
zarówno instytucje publiczne, jak i samorządowe oraz komercyjne nie mogą podjąć się
realizacji zadań w zakresie publicznej pomocy społecznej i usług socjalnych bez uprzedniej
zgody ze strony organizacji.
Należy tu zwrócić uwagę na dwie zasadnicze konsekwencje stosowania zasady
pomocniczości w sytuacji Republiki Federalnej Niemiec.
1. Zasada pomocniczości gwarantuje trzeciemu sektorowi wyraźną suwerenność w
definiowaniu i realizacji zadań publicznych.
2. Zapewnia
finansowanie
tych
zadań
ze
środków
budżetowych
i
instytucji
ubezpieczeniowych.
Zasada subsydiarności, jak wskazuje doświadczenie niemieckie, jest też relacją
wzajemnego zaufania oraz współzależności organizacji pozarządowych i publicznego sektora
świadczeń i usług.
Praktyczne zastosowanie Zasady subsydiarności w niemieckiej polityce społecznej,
zwraca uwagę na funkcje organizacji niezależnych w strukturze politycznej państwa.
Organizacje trzeciego sektora są bowiem nie tylko bezpośrednimi dostawcami usług, lecz
biorą aktywny udział w kształtowaniu i finansowaniu programów polityki społecznej, przez
co w znacznie większym stopniu Niż ma to miejsce np. we Francji są elementem systemu
realizacji polityki rządu. Można Wprost mówić o zaawansowanej instytucjonalizacji i
integracji freie Wobifabrtsverbande z systemem niemieckiej polityki społecznej.
29
str 27
publicznego”
(new public management),
mającym na uwadze rolę sytuacji rynkowych w
procesach zarządzania sprawami publicznymi.
60
Wszystko to złożyło się na wypracowanie, w ramach [[zasady]] pomocniczości, nowej
dyrektywy odnoszącej się do sposobu wykonywania zadań publicznych. Jest to mianowicie
dyrektywa wykonywania zadań publicznych, w miarę możliwości, nie przez agendy tworzone
przez właściwe władze publiczne, lecz przez podmioty niepubliczne na podstawie powierze-
nia zadania i w rezultacie zapewnienia im odpowiedniego finansowania.
Dyrektywę tę należy w nieco odmienny sposób odnosić do tej sfery zadań
publicznych, których wykonywanie uzna się za niewątpliwe prowadzenie działalności
gospodarczej, a zatem której najwłaściwszymi wykonawcami będą przedsiębiorcy w
rozumieniu przepisów dotyczących działalności gospodarczej, oraz do sfery usług
społecznych.
Powierzenie realizacji zadań publicznych następuje za zasadzie zakupu usług, a zakup
ten następuje zasadniczo w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych –
ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. (Prawo zamówień publicznych).
61
Co do sfery zadań
publicznych, unormował się [[tryb]] powierzania w sposób odrębny od przepisów o zamówie-
niach publicznych; podstawowe znaczenie ma tu [[ustawa]] z dnia 24 kwietnia 2003r. o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
62
Innym [[niż]] [[system]] zamówień publicznych - i bardziej złożonym - instrumentem
powierzenia przedsiębiorcom prywatnym, także organizacjom pozarządowym oraz związkom
wyznaniowym
realizacji
zadań
publicznych
jest
partnerstwo
publiczno-prywatne,
wprowadzone najpierw w prawie anglosaskim
(public-private partnership – PPP).
Instrumentowi temu poświęcona jest [[ustawa]] z 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-
prywatnym.
63
Przesłanką uchwalenia ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym była chęć
usunięcia
psychologicznych
barier podejmowania
określonych
przedsięwzięć,
przy
jednoczesnym braku przeszkód prawnych do podejmowania tych przedsięwzięć.
Ustawa jest aktem normatywnym: definiuje używane w niej terminy, określa [[zasady]] i
tryb zawierania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, nakłada na właściwe organy
obowiązek uwzględnienia skutków zawarcia takich umów, formułuje przepisy szczególne dla
spółek tworzonych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego czy też określa prawo
właściwe dla sporów wynikających z umów o partnerstwie.
60
61
M. Zawicki,
New Public Management – zarys koncepcji zarządzania publicznego,
Kraków 2002, s.72
Dz.U. Nr 223 z 2007r., poz.1655 – [[tekst]] jednolity, z późniejszymi zmianami.
62
Dz.U. Nr 96 z 2003r., poz.873 – z późniejszymi zmianami
63
Dz.U. Nr 19 z 2009r. poz.100
52

publicznego”
(new public management),
mającym na uwadze rolę sytuacji rynkowych w
procesach zarządzania sprawami publicznymi.
60
Wszystko to złożyło się na wypracowanie, w ramach Zasady pomocniczości, nowej
dyrektywy odnoszącej się do sposobu wykonywania zadań publicznych. Jest to mianowicie
dyrektywa wykonywania zadań publicznych, w miarę możliwości, nie przez agendy tworzone
przez właściwe władze publiczne, lecz przez podmioty niepubliczne na podstawie powierze-
nia zadania i w rezultacie zapewnienia im odpowiedniego finansowania.
Dyrektywę tę należy w nieco odmienny sposób odnosić do tej sfery zadań
publicznych, których wykonywanie uzna się za niewątpliwe prowadzenie działalności
gospodarczej, a zatem której najwłaściwszymi wykonawcami będą przedsiębiorcy w
rozumieniu przepisów dotyczących działalności gospodarczej, oraz do sfery usług
społecznych.
Powierzenie realizacji zadań publicznych następuje za zasadzie zakupu usług, a zakup
ten następuje zasadniczo w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych –
ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. (Prawo zamówień publicznych).
61
Co do sfery zadań
publicznych, unormował się Tryb powierzania w sposób odrębny od przepisów o zamówie-
niach publicznych; podstawowe znaczenie ma tu Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
62
Innym Niż System zamówień publicznych - i bardziej złożonym - instrumentem
powierzenia przedsiębiorcom prywatnym, także organizacjom pozarządowym oraz związkom
wyznaniowym
realizacji
zadań
publicznych
jest
partnerstwo
publiczno-prywatne,
wprowadzone najpierw w prawie anglosaskim
(public-private partnership – PPP).
Instrumentowi temu poświęcona jest Ustawa z 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-
prywatnym.
63
Przesłanką uchwalenia ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym była chęć
usunięcia
psychologicznych
barier podejmowania
określonych
przedsięwzięć,
przy
jednoczesnym braku przeszkód prawnych do podejmowania tych przedsięwzięć.
Ustawa jest aktem normatywnym: definiuje używane w niej terminy, określa Zasady i
tryb zawierania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, nakłada na właściwe organy
obowiązek uwzględnienia skutków zawarcia takich umów, formułuje przepisy szczególne dla
spółek tworzonych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego czy też określa prawo
właściwe dla sporów wynikających z umów o partnerstwie.
60
61
M. Zawicki,
New Public Management – zarys koncepcji zarządzania publicznego,
Kraków 2002, s.72
Dz.U. Nr 223 z 2007r., poz.1655 – Tekst jednolity, z późniejszymi zmianami.
62
Dz.U. Nr 96 z 2003r., poz.873 – z późniejszymi zmianami
63
Dz.U. Nr 19 z 2009r. poz.100
52
str 28
AKTY PRAWNE
Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952r. (tekst jednolity Dz.U. z
1976r., Nr 7, poz.36 - z późniejszymi zmianami).
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 - z
późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 20 grudnia 1966r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz.43 - z
późniejszymi zmianami).
60

AKTY PRAWNE
Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952r. (tekst jednolity Dz.U. z
1976r., Nr 7, poz.36 - z późniejszymi zmianami).
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 - z
późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 20 grudnia 1966r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz.43 - z
późniejszymi zmianami).
60
str 29
tym najwyższym jest [[władza]] państwowa, czy [[organizacja]] międzynarodowa. Chodzi o to, by
stworzyć warunki, w których [[społeczeństwo obywatelskie]] będzie maksymalnie zaangażowane w
tworzenie [[dobra]] wspólnego. Pierwszeństwo jednostki pozwala na aktywizację społeczeństwa
obywatelskiego, a zatem także wspiera rozwój osobowy jego członków.
1.2.3. [[Encyklika]] Centessimus Annus.
Centesimus Annus (Setna rocznica) - [[encyklika]] społeczna papieża Jana Pawła II
ogłoszona 1 [[maja]] 1991r. Wydana w 100 rocznicę opublikowania encykliki [[Leona]] [[XIII]] Rerum
Novarum. Ma w dużej mierze [[charakter]] krytyki socjalizmu. Wydana została 1 maja, czyli w
dniu liturgicznego [[wspomnienia]] św. [[Józefa]] Robotnika.
Encyklika podkreśla znaczenie pontyfikatu papieża [[Leona]] [[XIII]] i encykliki Rerum
Novarum, wspomina o innych encyklikach Pawła VI i [[Jana]] Pawła II. Zachęca do
przeanalizowania Rerum Novarum w kontekście zmieniających się znaków czasów.
Autor dostrzega analogiczność sytuacji roku 1891 do wydarzeń 1989r. Przekonuje, że
Leon [[XIII]] już w końcu XIX w. dostrzegł konieczność upadku socjalizmu prawie [[wiek]] później
- składa [[hołd]] przenikliwości poprzednika. Jeszcze raz krytykuje materialistyczne widzenie
świata przez socjalizm, a także brak osoby w pojmowaniu roli jednostki (jednostka jedynie
jako część całości). Taka koncepcja nie daje wg Papieża możliwości stworzenia zdrowego
społeczeństwa z powodu nieustannego wyobcowania jednostki. Co oczywiste, z negatywną
oceną spotyka się [[ateizm]] i [[walka]] klas, przeciwstawiona jednakże teoretycznie „walce o
sprawiedliwość społeczną”. [[Encyklika]] zrównuje [[imperializm]] i militaryzm z marksistowską
walką klas, uważając, że mają wspólne [[korzenie]] marksistowskie. Powtarza zawarty w Rerum
Novarum sprzeciw wobec upaństwowienia środków produkcji, widząc w nim przyczynę
wyobcowania człowieka ze społeczeństwa. [[Papież]] rozwija poglądy poprzednika w kwestii
konieczności reform i aktywnej roli państwa w tej dziedzinie.
12

tym najwyższym jest Władza państwowa, czy Organizacja międzynarodowa. Chodzi o to, by
stworzyć warunki, w których Społeczeństwo obywatelskie będzie maksymalnie zaangażowane w
tworzenie Dobra wspólnego. Pierwszeństwo jednostki pozwala na aktywizację społeczeństwa
obywatelskiego, a zatem także wspiera rozwój osobowy jego członków.
1.2.3. Encyklika Centessimus Annus.
Centesimus Annus (Setna rocznica) - Encyklika społeczna papieża Jana Pawła II
ogłoszona 1 Maja 1991r. Wydana w 100 rocznicę opublikowania encykliki Leona XIII Rerum
Novarum. Ma w dużej mierze Charakter krytyki socjalizmu. Wydana została 1 maja, czyli w
dniu liturgicznego Wspomnienia św. Józefa Robotnika.
Encyklika podkreśla znaczenie pontyfikatu papieża Leona XIII i encykliki Rerum
Novarum, wspomina o innych encyklikach Pawła VI i Jana Pawła II. Zachęca do
przeanalizowania Rerum Novarum w kontekście zmieniających się znaków czasów.
Autor dostrzega analogiczność sytuacji roku 1891 do wydarzeń 1989r. Przekonuje, że
Leon XIII już w końcu XIX w. dostrzegł konieczność upadku socjalizmu prawie Wiek później
- składa Hołd przenikliwości poprzednika. Jeszcze raz krytykuje materialistyczne widzenie
świata przez socjalizm, a także brak osoby w pojmowaniu roli jednostki (jednostka jedynie
jako część całości). Taka koncepcja nie daje wg Papieża możliwości stworzenia zdrowego
społeczeństwa z powodu nieustannego wyobcowania jednostki. Co oczywiste, z negatywną
oceną spotyka się Ateizm i Walka klas, przeciwstawiona jednakże teoretycznie „walce o
sprawiedliwość społeczną”. Encyklika zrównuje Imperializm i militaryzm z marksistowską
walką klas, uważając, że mają wspólne Korzenie marksistowskie. Powtarza zawarty w Rerum
Novarum sprzeciw wobec upaństwowienia środków produkcji, widząc w nim przyczynę
wyobcowania człowieka ze społeczeństwa. Papież rozwija poglądy poprzednika w kwestii
konieczności reform i aktywnej roli państwa w tej dziedzinie.
12
str 30
- [[aspekt]] pozytywny: misją każdej władzy jest pobudzanie, podtrzymywanie, a ostatecznie w razie
potrzeby, uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które są niesamowystarczalne”;
przy czym interwencja władzy (państwa) będzie uznana za usprawiedliwioną, a zarazem za pożądaną
tylko wtedy, gdy niewydolność niższych struktur lub jednostek zostanie wykazana i tylko w takim
zakresie, w jakim jest to konieczne. Zakres interwencji również powinien być adekwatny do oko-
liczności, które winny być należycie zbadane. Oznacza to, że stopień ingerencji władzy realizującej
zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym, powinien pozostawać w zgodzie z zasadą
proporcjonalnością.
Według J.W. Tkaczyńskiego negatywna [[strona]] pomocniczości eksponuje, w myśl przyjętych
i utrwalonych w nauce społecznej Kościoła twierdzeń, wstrzemięźliwość struktur nadrzędnych „(...)
społeczeństwo nie powinno wykonywać tego, co [[jednostka]] może zdziałać dzięki własnej
inicjatywie oraz własnymi siłami; [[państwo]] nie powinno przejmować tych zadań, które mogą
być wykonywane przez działające w nim subiekty”. Z kolei pomocniczość w myśl pozytywnego
ujęcia zezwala wyższym poziomom organizacyjnym na podjęcie zadań, „(...) którym nie mogą
podołać jednostki bądź subsystemy”.
25
Pomocniczość może być również postrzegana jako [[suma]] wynikających z dziedzictwa
zachodniej cywilizacji zasad koegzystencji państwa-władzy, społeczeństwa, grup społecznych i
jednostki. Posługując się klasyfikacją przedstawioną przez A. Zielińska-Głębocką, można wskazać
główne [[zasady]] wywierające istotny wpływ na treść pomocniczości. Są to:
- [[zasada]] wolności jednostki i aktywności obywateli w interesie ogółu (dla [[dobra]] wspólnego);
- [[zasada]] wspomagania, a nie zastępowania działań członków społeczeństwa na podstawie
kryteriów:
• autonomii, wyrażającej się w dobrowolnym powstawaniu grup społecznych, podejmujących
działania z własnej inicjatywy i kierujących się poczuciem wolności osobistej i solidarności
społecznej;
• niewystarczalności sił i środków jednostek i ciał niższych do realizacji niektórych zadań
niezbędnych dla zabezpieczenia [[dobra]] wspólnego;
• efektywności, wskazującej poziom w strukturze społeczeństwa, gwarantujący skuteczne
i efektywne realizowanie danej kategorii zadań;
- [[zasada]] dynamiki, wynikająca z konieczności okresowych korekt zadań, z uwagi na zmiany
warunków ich realizacji oraz potrzeb jednostki i grup;
25
J.W. Tkaczyński,
Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht.
1998, nr 10.
15

- Aspekt pozytywny: misją każdej władzy jest pobudzanie, podtrzymywanie, a ostatecznie w razie
potrzeby, uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które są niesamowystarczalne”;
przy czym interwencja władzy (państwa) będzie uznana za usprawiedliwioną, a zarazem za pożądaną
tylko wtedy, gdy niewydolność niższych struktur lub jednostek zostanie wykazana i tylko w takim
zakresie, w jakim jest to konieczne. Zakres interwencji również powinien być adekwatny do oko-
liczności, które winny być należycie zbadane. Oznacza to, że stopień ingerencji władzy realizującej
zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym, powinien pozostawać w zgodzie z zasadą
proporcjonalnością.
Według J.W. Tkaczyńskiego negatywna Strona pomocniczości eksponuje, w myśl przyjętych
i utrwalonych w nauce społecznej Kościoła twierdzeń, wstrzemięźliwość struktur nadrzędnych „(...)
społeczeństwo nie powinno wykonywać tego, co Jednostka może zdziałać dzięki własnej
inicjatywie oraz własnymi siłami; Państwo nie powinno przejmować tych zadań, które mogą
być wykonywane przez działające w nim subiekty”. Z kolei pomocniczość w myśl pozytywnego
ujęcia zezwala wyższym poziomom organizacyjnym na podjęcie zadań, „(...) którym nie mogą
podołać jednostki bądź subsystemy”.
25
Pomocniczość może być również postrzegana jako Suma wynikających z dziedzictwa
zachodniej cywilizacji zasad koegzystencji państwa-władzy, społeczeństwa, grup społecznych i
jednostki. Posługując się klasyfikacją przedstawioną przez A. Zielińska-Głębocką, można wskazać
główne Zasady wywierające istotny wpływ na treść pomocniczości. Są to:
- Zasada wolności jednostki i aktywności obywateli w interesie ogółu (dla Dobra wspólnego);
- Zasada wspomagania, a nie zastępowania działań członków społeczeństwa na podstawie
kryteriów:
• autonomii, wyrażającej się w dobrowolnym powstawaniu grup społecznych, podejmujących
działania z własnej inicjatywy i kierujących się poczuciem wolności osobistej i solidarności
społecznej;
• niewystarczalności sił i środków jednostek i ciał niższych do realizacji niektórych zadań
niezbędnych dla zabezpieczenia Dobra wspólnego;
• efektywności, wskazującej poziom w strukturze społeczeństwa, gwarantujący skuteczne
i efektywne realizowanie danej kategorii zadań;
- Zasada dynamiki, wynikająca z konieczności okresowych korekt zadań, z uwagi na zmiany
warunków ich realizacji oraz potrzeb jednostki i grup;
25
J.W. Tkaczyński,
Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht.
1998, nr 10.
15
str 31
Bruncz D. P., Katolicyzm, red. Ekumenizm.pl, 2004.
Czarnow S., Zespolenie służb inspekcji i straży powiatowych w kontekście zadań powiatu,
Samorząd Terytorialny 2003.
Dawidowicz W., [[Polskie prawo]] administracyjne, Warszawa 1978.
Fundowicz S., [[Decentralizacja]] administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005.
Garlicki L., [[Polskie prawo]] konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003.
Gilowska Z., Subsydiarność – [[samorząd terytorialny]] – decentralizacja. [[Warszawa]] 1997.
Höffner J., Chrześcijańska [[nauka]] społeczna, Warszawa 1999.
Izdebski H., Fundacje i stowarzyszenia, Łomianki 2001.
Izdebski H., Kulesza M., [[Administracja]] publiczna – zagadnienia ogólne, [[Warszawa]] 2004.
JAN PAWEŁ II, [[Cywilizacja]] miłości rodzi się w rodzinie, "L'Osservatore Romano" 2002.
JAN PAWEŁ II, [[Demokracja]] i wartości, "L'Osservatore Romano" 2000.
JAN PAWEŁ II, Rozwój, globalizacja, [[dobro]] człowieka, "L'Osservatore Romano" 2000.
JAN PAWEŁ II, Wielki [[Jubileusz]] Roku 2000 w życiu Kościoła, 9, "L'Osservatore Romano"
(wyd. pol.) 2001.
Jeżewski J., Podział kompetencji między [[samorząd terytorialny]] a państwo we Francji,
Samorząd Terytorialny 1992.
Kalina-Prasznic U., [[Encyklopedia]] prawa, [[Warszawa]] 1999.
Kampka F., Antropologiczne i społeczne podstawy ładu gospodarczego w świetle nauczania
Kościoła, [[Lublin]] 1995.
Leidinger A., [[Decentralizacja]] i [[wzmocnienie]] samorządu terytorialnego, Samorząd
Terytorialny 1992.
Leś E., Niemieckie Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: [[Transformacja]] Sfery
Społecznej w Polsce a Niemieckie Doświadczenia, [[Fundacja]] im. Friedricha Eberta w
Polsce, [[Warszawa]] 1996.
Majka J., Katolicka [[nauka]] społeczna, [[Warszawa]] 1988.
Millon-Delsol Ch., [[Zasada]] subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne.
Warszawa 1998.
Piwowarski W., [[Pomoc]] dla samopomocy w świetle katolickiej nauki społecznej, "Roczniki
Nauk Społecznych" 1986.
Piwowarski W., [[Zasada]] pomocniczości, Słownik.
Piwowarski W., [[Zasada]] solidarności, (red.), Słownik.
Popławska E., [[Zasada]] pomocniczości (subsydiarności), Kraków 1999.
58

Bruncz D. P., Katolicyzm, red. Ekumenizm.pl, 2004.
Czarnow S., Zespolenie służb inspekcji i straży powiatowych w kontekście zadań powiatu,
Samorząd Terytorialny 2003.
Dawidowicz W., Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978.
Fundowicz S., Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005.
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003.
Gilowska Z., Subsydiarność – Samorząd terytorialny – decentralizacja. Warszawa 1997.
Höffner J., Chrześcijańska Nauka społeczna, Warszawa 1999.
Izdebski H., Fundacje i stowarzyszenia, Łomianki 2001.
Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.
JAN PAWEŁ II, Cywilizacja miłości rodzi się w rodzinie, "L'Osservatore Romano" 2002.
JAN PAWEŁ II, Demokracja i wartości, "L'Osservatore Romano" 2000.
JAN PAWEŁ II, Rozwój, globalizacja, Dobro człowieka, "L'Osservatore Romano" 2000.
JAN PAWEŁ II, Wielki Jubileusz Roku 2000 w życiu Kościoła, 9, "L'Osservatore Romano"
(wyd. pol.) 2001.
Jeżewski J., Podział kompetencji między Samorząd terytorialny a państwo we Francji,
Samorząd Terytorialny 1992.
Kalina-Prasznic U., Encyklopedia prawa, Warszawa 1999.
Kampka F., Antropologiczne i społeczne podstawy ładu gospodarczego w świetle nauczania
Kościoła, Lublin 1995.
Leidinger A., Decentralizacja i Wzmocnienie samorządu terytorialnego, Samorząd
Terytorialny 1992.
Leś E., Niemieckie Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: Transformacja Sfery
Społecznej w Polsce a Niemieckie Doświadczenia, Fundacja im. Friedricha Eberta w
Polsce, Warszawa 1996.
Majka J., Katolicka Nauka społeczna, Warszawa 1988.
Millon-Delsol Ch., Zasada subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne.
Warszawa 1998.
Piwowarski W., Pomoc dla samopomocy w świetle katolickiej nauki społecznej, "Roczniki
Nauk Społecznych" 1986.
Piwowarski W., Zasada pomocniczości, Słownik.
Piwowarski W., Zasada solidarności, (red.), Słownik.
Popławska E., Zasada pomocniczości (subsydiarności), Kraków 1999.
58
str 32
3.2. [[Traktat]] z [[Maastricht]] z 1992r.
Traktat zawarty podczas konferencji międzynarodowej w [[Maastricht]] w Holandii w
dnia 9-10 grudnia 1991 roku był drugim zaraz po Jednolitym Akcie Europejskim
dokumentem, który wdrażał poważne zmiany w traktatach założycielskich Wspólnot
Europejskich. Podpisali go szefowie rządów oraz krajów członkowskich Wspólnot
Europejskich w dniu 7 lutego 1992 roku. W życie wdrążono go 1 listopada następnego roku
po ukończeniu procedury uznaniowej, która była zgodna z wymaganiami konstytucji
konkretnych krajów (w Irlandii, Francji oraz Danii odbyły się referenda, natomiast w innych
krajach uznania musiały dokonać zgromadzenia ustawodawcze) a także zgodę na jego
uznanie musiał wyrazić [[Parlament]] Europejski.
Podstawowym celem tego traktatu było utworzenie filaru do zmiany Wspólnot
Europejskich w Unię Europejską. Udało się to uzyskać dzięki fuzji organizacji, które
dotyczyły realizowania Unii Gospodarczej i Walutowej z decyzjami zawartymi w Traktacie o
ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Zgodnie z postanowieniami
Europejska Wspólnota Gospodarcza zamieniła swoją nazwę na Wspólnoty Europejskie,
natomiast [[Traktat]] o ustanowieniu EWG zamienił swą dotychczasową nazwę na „o
ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej” i włącznie do TUE regulowania kwestii, które dotyczą
unii politycznej, jak również współpracy w obszarze polityki sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych.
Do najważniejszych osiągnięć Traktatu o Unii Europejskiej zalicza się:
-
-
wyznaczenie funkcji Unii Gospodarczej i Walutowej, utworzenie konstytucyjnych
polityce zagranicznej został nadany nowy [[wymiar]] z racji tego, że to wówczas kraje
oraz instytucjonalnych warunków do jej zrealizowania oraz planu jej spełnienia;
członkowskie pierwszy raz prawnie zobowiązały się do kierowania Wspólną Polityką
Zagraniczną i Bezpieczeństwa;
-
poszerzono [[obszar]] funkcjonowania Wspólnot o [[nowe]] branże: przemysł, sieci
transeuropejskie, ochronę konsumenta, edukację, szkolenie zawodowe (również
młodzieży), ochronę zdrowia oraz kulturę a także uzupełnienie decyzji, które już istnieją o
nowe dyrektywy, które tyczą się polityki społecznej oraz współpracy w obszarze rozwoju
i ochrony środowiska;
-
-
wzrosła współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości i polityki wewnętrznej;
zostały
umocnione
prerogatywy
Parlamentu
Europejskiego
m.in.
dzięki
wprowadzeniu [[zasady]] współdecydowania, która dawała mu możliwość zawetowania
24

3.2. Traktat z Maastricht z 1992r.
Traktat zawarty podczas konferencji międzynarodowej w Maastricht w Holandii w
dnia 9-10 grudnia 1991 roku był drugim zaraz po Jednolitym Akcie Europejskim
dokumentem, który wdrażał poważne zmiany w traktatach założycielskich Wspólnot
Europejskich. Podpisali go szefowie rządów oraz krajów członkowskich Wspólnot
Europejskich w dniu 7 lutego 1992 roku. W życie wdrążono go 1 listopada następnego roku
po ukończeniu procedury uznaniowej, która była zgodna z wymaganiami konstytucji
konkretnych krajów (w Irlandii, Francji oraz Danii odbyły się referenda, natomiast w innych
krajach uznania musiały dokonać zgromadzenia ustawodawcze) a także zgodę na jego
uznanie musiał wyrazić Parlament Europejski.
Podstawowym celem tego traktatu było utworzenie filaru do zmiany Wspólnot
Europejskich w Unię Europejską. Udało się to uzyskać dzięki fuzji organizacji, które
dotyczyły realizowania Unii Gospodarczej i Walutowej z decyzjami zawartymi w Traktacie o
ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Zgodnie z postanowieniami
Europejska Wspólnota Gospodarcza zamieniła swoją nazwę na Wspólnoty Europejskie,
natomiast Traktat o ustanowieniu EWG zamienił swą dotychczasową nazwę na „o
ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej” i włącznie do TUE regulowania kwestii, które dotyczą
unii politycznej, jak również współpracy w obszarze polityki sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych.
Do najważniejszych osiągnięć Traktatu o Unii Europejskiej zalicza się:
-
-
wyznaczenie funkcji Unii Gospodarczej i Walutowej, utworzenie konstytucyjnych
polityce zagranicznej został nadany nowy Wymiar z racji tego, że to wówczas kraje
oraz instytucjonalnych warunków do jej zrealizowania oraz planu jej spełnienia;
członkowskie pierwszy raz prawnie zobowiązały się do kierowania Wspólną Polityką
Zagraniczną i Bezpieczeństwa;
-
poszerzono Obszar funkcjonowania Wspólnot o Nowe branże: przemysł, sieci
transeuropejskie, ochronę konsumenta, edukację, szkolenie zawodowe (również
młodzieży), ochronę zdrowia oraz kulturę a także uzupełnienie decyzji, które już istnieją o
nowe dyrektywy, które tyczą się polityki społecznej oraz współpracy w obszarze rozwoju
i ochrony środowiska;
-
-
wzrosła współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości i polityki wewnętrznej;
zostały
umocnione
prerogatywy
Parlamentu
Europejskiego
m.in.
dzięki
wprowadzeniu Zasady współdecydowania, która dawała mu możliwość zawetowania
24
str 33
-
średnia [[stopa bezrobocia]] w ciągu ostatnich trzech lat była
udział zatrudnienia w przemyśle w zatrudnieniu ogółem był
wyższa od średniej dla całego obszaru Unii,
równy lub wyższy od średniej unijnej;
w odróżnieniu od dwóch pierwszych, które mają [[charakter]] regionalny, jest celem
horyzontalnym dotyczącym pomocy w zakresie adaptacji i modernizacji polityki i
systemów oświaty, szkolenia zawodowego i zatrudnienia. Obejmuje swym zasięgiem
cały [[obszar]] Unii Europejskiej z wyjątkiem tych części Wspólnoty, które objęte są
Celem 1. Podejmowane w jego ramach przedsięwzięcia współfinansowane są ze
środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Kolejną istotną zmianą jest też [[redukcja]] Inicjatyw Wspólnotowych z trzynastu do
czterech. Wśród funkcjonujących w perspektywie finansowej lat 2000-2006 pozostały
Interreg III, URBAN, Equal i Leader +. Programy te mają na celu rozwiązywanie problemów
w skali całej Unii. I tak:
-
Interreg III - obejmuje finansowanie terenów przygranicznych w zakresie
infrastruktury (przejścia graniczne, mosty, urządzenia komunalne), tworzenie centrów
gospodarczych (biura promocji, inkubatory przedsiębiorczości itp.);
-
URBAN II - dotyczy finansowego wsparcia dla miast oraz zdegradowanych dzielnic
miejskich. W szczególności obejmuje miasta przemysłowe, portowe oraz inne
wymagające rewitalizacji. Wśród tych ostatnich poczesne miejsca zajmują miasta
posiadające walory historyczne;
-
Equal - przeznaczony jest na finansowanie projektów w obszarze rynku pracy.
Program koncentruje się na takich zagadnieniach jak:
ochrona praw pracowniczych, przeciwdziałanie różnego rodzaju;
dyskryminacji w miejscu pracy itd.;
-
Leader + - skierowany jest na akcelerację terenów wiejskich.
W szczególności finansowane są działania promujące wykorzystanie lokalnych źródeł
surowcowych, wytwarzanie wyrobów regionalnych, a także kultywujące miejscowe tradycje.
Należy dodać, iż obok ww. funduszy i inicjatyw wspólnotowych w Unii Europejskiej
występuje szerokie [[spektrum]] różnorodnych programów określanych jako tzw. miękkie.
Celem ich jest głównie inwestowanie w rozwój kapitału ludzkiego, jako podstawy wzrostu
gospodarczego i dobrobytu, a także kreowanie tożsamości i poczucia jedności wśród
mieszkańców kontynentu europejskiego.
23

-
średnia Stopa bezrobocia w ciągu ostatnich trzech lat była
udział zatrudnienia w przemyśle w zatrudnieniu ogółem był
wyższa od średniej dla całego obszaru Unii,
równy lub wyższy od średniej unijnej;
w odróżnieniu od dwóch pierwszych, które mają Charakter regionalny, jest celem
horyzontalnym dotyczącym pomocy w zakresie adaptacji i modernizacji polityki i
systemów oświaty, szkolenia zawodowego i zatrudnienia. Obejmuje swym zasięgiem
cały Obszar Unii Europejskiej z wyjątkiem tych części Wspólnoty, które objęte są
Celem 1. Podejmowane w jego ramach przedsięwzięcia współfinansowane są ze
środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Kolejną istotną zmianą jest też Redukcja Inicjatyw Wspólnotowych z trzynastu do
czterech. Wśród funkcjonujących w perspektywie finansowej lat 2000-2006 pozostały
Interreg III, URBAN, Equal i Leader +. Programy te mają na celu rozwiązywanie problemów
w skali całej Unii. I tak:
-
Interreg III - obejmuje finansowanie terenów przygranicznych w zakresie
infrastruktury (przejścia graniczne, mosty, urządzenia komunalne), tworzenie centrów
gospodarczych (biura promocji, inkubatory przedsiębiorczości itp.);
-
URBAN II - dotyczy finansowego wsparcia dla miast oraz zdegradowanych dzielnic
miejskich. W szczególności obejmuje miasta przemysłowe, portowe oraz inne
wymagające rewitalizacji. Wśród tych ostatnich poczesne miejsca zajmują miasta
posiadające walory historyczne;
-
Equal - przeznaczony jest na finansowanie projektów w obszarze rynku pracy.
Program koncentruje się na takich zagadnieniach jak:
ochrona praw pracowniczych, przeciwdziałanie różnego rodzaju;
dyskryminacji w miejscu pracy itd.;
-
Leader + - skierowany jest na akcelerację terenów wiejskich.
W szczególności finansowane są działania promujące wykorzystanie lokalnych źródeł
surowcowych, wytwarzanie wyrobów regionalnych, a także kultywujące miejscowe tradycje.
Należy dodać, iż obok ww. funduszy i inicjatyw wspólnotowych w Unii Europejskiej
występuje szerokie Spektrum różnorodnych programów określanych jako tzw. miękkie.
Celem ich jest głównie inwestowanie w rozwój kapitału ludzkiego, jako podstawy wzrostu
gospodarczego i dobrobytu, a także kreowanie tożsamości i poczucia jedności wśród
mieszkańców kontynentu europejskiego.
23
str 34
komendy powiatowe Policji,
komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej,
powiatowe inspektoraty weterynarii,
powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego,
powiatowe
stacje
sanitarno-epidemiologiczne
(kierowane
przez
powiatowych
inspektorów sanitarnych).
W rezultacie trudno jest uznać określone zadania starosty za zadania własne powiatu.
Jest to [[nowa]] [[kategoria]] zadań jednostki samorządu terytorialnego, która nie mieści się w
dotychczasowym podziale na zadania własne, zlecone i powierzone. Zadania powiatowych
służb, inspekcji i straży z istoty swojej nie mogą też być powierzone powiatowi.
5.2. Sposoby wykonywania zadań samorządu terytorialnego.
Ten [[aspekt]] [[zasady]] pomocniczości odnosi się przede wszystkim do wykonywania
zadań z zakresu szeroko rozumianych usług społecznych. W takim też zakresie pojawił się po
raz pierwszy w orzecznictwie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym spraw
pomocy społecznej. W tym znaczeniu wprowadzono go w 2001r. do Konstytucji Republiki
Włoskiej.
Tradycyjnie ustalenie nowego zadania publicznego oznaczało powierzenie go albo
urzędowi organu właściwego w danej sprawie, albo już istniejącej agendzie publicznej,
jednostce organizacyjnej powołanej do prowadzenia określonych spraw, albo powierzenie go
utworzonej w tym celu agendzie publicznej. Zadania publiczne były zatem wykonywane
przez odpowiednie agendy publiczne, a problemy związane z wykonywaniem zadań
publicznych sprowadzały się do wyboru odpowiedniej agendy oraz określenia podstaw jej
działania.
Ważnym uzupełnieniem podejścia do sposobu wykonywania zadań publicznych stał
się rozwój współdziałania właściwych organów, przybierający w zakresie samorządu
terytorialnego jedną z coraz liczniejszych formuł współdziałania jednostek samorządu.
W rozwiniętych państwach o gospodarce rynkowej poszukuje się jednak nowych
rozwiązań
w
tej
zadań
dziedzinie,
odpowiadających
jak
również
ogólniejszym
koncepcjom
ideom
„nowego
prywatyzacji
zarządzania
wykonywania
publicznych,
51

komendy powiatowe Policji,
komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej,
powiatowe inspektoraty weterynarii,
powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego,
powiatowe
stacje
sanitarno-epidemiologiczne
(kierowane
przez
powiatowych
inspektorów sanitarnych).
W rezultacie trudno jest uznać określone zadania starosty za zadania własne powiatu.
Jest to Nowa Kategoria zadań jednostki samorządu terytorialnego, która nie mieści się w
dotychczasowym podziale na zadania własne, zlecone i powierzone. Zadania powiatowych
służb, inspekcji i straży z istoty swojej nie mogą też być powierzone powiatowi.
5.2. Sposoby wykonywania zadań samorządu terytorialnego.
Ten Aspekt Zasady pomocniczości odnosi się przede wszystkim do wykonywania
zadań z zakresu szeroko rozumianych usług społecznych. W takim też zakresie pojawił się po
raz pierwszy w orzecznictwie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym spraw
pomocy społecznej. W tym znaczeniu wprowadzono go w 2001r. do Konstytucji Republiki
Włoskiej.
Tradycyjnie ustalenie nowego zadania publicznego oznaczało powierzenie go albo
urzędowi organu właściwego w danej sprawie, albo już istniejącej agendzie publicznej,
jednostce organizacyjnej powołanej do prowadzenia określonych spraw, albo powierzenie go
utworzonej w tym celu agendzie publicznej. Zadania publiczne były zatem wykonywane
przez odpowiednie agendy publiczne, a problemy związane z wykonywaniem zadań
publicznych sprowadzały się do wyboru odpowiedniej agendy oraz określenia podstaw jej
działania.
Ważnym uzupełnieniem podejścia do sposobu wykonywania zadań publicznych stał
się rozwój współdziałania właściwych organów, przybierający w zakresie samorządu
terytorialnego jedną z coraz liczniejszych formuł współdziałania jednostek samorządu.
W rozwiniętych państwach o gospodarce rynkowej poszukuje się jednak nowych
rozwiązań
w
tej
zadań
dziedzinie,
odpowiadających
jak
również
ogólniejszym
koncepcjom
ideom
„nowego
prywatyzacji
zarządzania
wykonywania
publicznych,
51
str 35
Stworzona zatem została podstawa systemowego unormowania wielu aspektów
zasady pomocniczości rozumianej jako [[dyrektywa]] określenia takiego sposobu wykonywania
zadań publicznych, który w optymalnym stopniu wykorzystuje potencjał społeczeństwa
obywatelskiego.
ZAKOŃCZENIE
Zasada pomocniczości, wywodząca się z nurtu społecznej nauki Kościoła przełomu
XIX i XX w, obecna we Wspólnocie Europejskiej i uznawana za jedną z jej podstawowych
zasad, została usytuowana w obecnej Konstytucji wśród głównych zasad obowiązującego
prawa w Rzeczpospolitej Polskiej. Zasługuje więc na [[miano]] zasady konstytucyjnej. Treść jaką
przedstawia [[zasada]] wskazuje jej silne znaczenie w sferze współpracy. Wynika to z tego, że
zasada pomocniczości wiąże się nierozerwalnie z relacją społeczeństwo-jednostka. Funkcje i
zadania realizowane przez [[społeczeństwo]] wskazują na jego podległy [[charakter]] względem
jednostki.
56

Stworzona zatem została podstawa systemowego unormowania wielu aspektów
zasady pomocniczości rozumianej jako Dyrektywa określenia takiego sposobu wykonywania
zadań publicznych, który w optymalnym stopniu wykorzystuje potencjał społeczeństwa
obywatelskiego.
ZAKOŃCZENIE
Zasada pomocniczości, wywodząca się z nurtu społecznej nauki Kościoła przełomu
XIX i XX w, obecna we Wspólnocie Europejskiej i uznawana za jedną z jej podstawowych
zasad, została usytuowana w obecnej Konstytucji wśród głównych zasad obowiązującego
prawa w Rzeczpospolitej Polskiej. Zasługuje więc na Miano zasady konstytucyjnej. Treść jaką
przedstawia Zasada wskazuje jej silne znaczenie w sferze współpracy. Wynika to z tego, że
zasada pomocniczości wiąże się nierozerwalnie z relacją społeczeństwo-jednostka. Funkcje i
zadania realizowane przez Społeczeństwo wskazują na jego podległy Charakter względem
jednostki.
56
str 36
ROZDZIAŁ III